在改革開放之後，中國大陸經濟開始高速成長。中國政府推動經濟增長的政策傾向更為顯著，因此中國大陸是否可稱為另一個發展型國家(developmental state)，即成為眾所矚目的議題。在戰後，東亞地區經濟發展迅速且持續，而因其過程中政府主導角色明顯，產業政策成績優異，故此等以優先推動經濟發展為目標的東亞經濟體，被稱為發展型國家。本文將以東亞產業政策模式（簡稱東亞模式）為模板，來探討中國大陸產業政策模式與其之異同。本文認為中國模式的發展傾向雖也甚為顯著，但在行政體系的複雜度上有明顯不同。主要是因為在產業政策施行上，中國所涉及的行政層級遠較東亞為多，因此使得複雜度大幅增高，因而產業政策的有效性必須依賴中央與地方政府之間的互動而定。以下將先簡要闡述東亞產業政策模式的要點，然後進入中國模式的討論，結合幾個具體案例予以說明，並據此對兩種模式做比較性探討。
▍一、東亞產業政策模式
一般認為成功的東亞發展型國家包括以下條件：政治精英堅定地以經濟發展為優先目的，一個有能力的經建官僚體系——相對於既存利益具有相對自主性，同時政治與社會發展情況容許或支持此等發展的政策。依據本文的目的，以下討論將著重於產業政策模式。在這東亞模式中，積極促進發展的機構是個集權的中央政府，由其高度主導推動經濟發展。“集權”是相對於地方政府以及其他部委，也是相對於社會。在此模式中地方政府並不參與產業政策，而政治高層通常會出面協調，使經濟發展議題可在各部委事務中得到政策優待。這一握有權力的經建官僚體系，在日本是著名的經濟產業省，中國臺灣則是由經濟主管部門與相關部門構成的經建部門，韓國早期則是由經濟企劃院（即現在的企劃財政部）主導。換言之，東亞模式是一個“兩層級”的模式，經建官僚機構直接面對產業。
一般認為這些中央層級的東亞經建官僚體系，除了權力集中之外，也具有Evans所提出的“鑲嵌自主性”(embedded autonomy)，即政策決策單位直接面對企業與產業，在政策決策上具有相對自主性，而又能深嵌於產業部門，能建立起與產業界雙向的溝通渠道，既能據此理解產業實際狀況，進而有能力擬定可行的政策，又能向產業界有效傳達政策信息，故能有效施行政策。[1]Amsden則強調東亞的特殊之處，在於其能對資本予以規範（discipline capital），因為對資本補貼是全球普遍現象，但在補貼同時也提出規範性要求（reciprocity），並以績效標準（performance standard）作為衡量準則，則是東亞特色也是成功關鍵。[2]
Amsden的說法凸顯權力關係，即對資本的規範中隱含著政府對企業有規範的權力與能力。相較於Evans所提出的較中性的“鑲嵌自主性”說法，Amsden說法其實比較接近現實。同時，產業政策部分替代或配合市場的淘汰機制，目標是扶植產業的國際競爭力。東亞模式以出口導向發展模式為主，產業直接面對國際市場，因此政策可以採用外銷實績作為衡量企業與產業績效的標準，這標準兼具公共性與權威性。再則，政策目標明確是以經濟整體發展為目標，有其可信度。東亞模式與拉丁美洲的不同之處，在於其對產業的保護多是有期限且有條件的。
同時，東亞政府重視以建立有國際競爭力的民族工業與企業為目標，策略性地推動產業發展，持續推動產業升級，且策略皆奠基於國際市場考慮。東亞模式具有較優惠的政策環境，即經建部門擁有包括匯率、貸款、優惠、補貼、研發等在內的諸多政策工具，決策者多可用以協調各方面，使得外匯、貿易、投資、財稅等政策可以相配合，有利於投資和產業政策施行，並推動策略、引導示範。因此政府內部對於具備優先性的發展目標多有共識，且權力較為集中較易進行協調。同時產業政策會試圖以提升競爭力的方式對產業提供保護，有時甚至會直接處理夕陽產業的轉型問題。
▍二、 中國大陸的產業政策模式：多層級架構
中國與其他東亞經濟體的主要差異在於規模，中國的規模確實龐大到不可能施行如上提及的兩層級產業政策模式。大致來說，中國大陸的產業政策模式可以說是“中央出政策，地方來執行”，即是一個“多層級模式”，[3]與東亞的“兩層級模式”有明顯差異。幅員龐大的中國有五級政府，而中央與地方政府有特殊的分工方式，集權與分權並行，並且收放權的程度常一再調整，以往“一放就亂、一收就死”的說法或許有其代表性。不過，從1994年中國大陸開始實行分稅制之後，開啟了地方政府“為增長而競爭”的經濟發展模式。[4]在研究中國大陸經濟增長的制度因素方面，有諸多文獻著重探討中央與地方的財政分權與經濟增長的關係，然而，本文將聚焦於中央地方分權與產業政策的關係。
（一）中央政府
當中央政府擬定產業政策時，其目標為何？如前述，東亞產業政策的明確目標是“建立有國際競爭力的本地產業與企業”，中國中央部委的目標是否也是如此？答案卻未必清晰，可能是也可能不是。因為中國大陸有巨大的國內市場，要扶植產業必然要從國內市場著手，而不會只考慮國外市場，而如何運用國內市場來培育“有國際競爭力”的產業，“績效標準”要如何制定，都不是清楚自明的，不像以出口為主的東亞模式那般明瞭，再則，大陸各地區在發展水平上的顯著差異也帶來困擾。因此在這方面，中央政府的政策與目標未必具一致性，不易形成“如何扶植產業的‘策略’”以及“‘績效標準’為何”的共識，況且有時發展目標未必具有優先性。此外，中央政府中也一向有另一派看法，認為在全球化時代，“只要是在中國進行生產的都是中國企業”，而不必僅扶植本地人所有的企業。[5]而在不同的發展策略下，對外貿易與外資管理政策都會有所不同。在事權未必集中的情況下，到底誰來維護國際競爭力及產業整體的發展？
東亞模式中，政策的擬定與施行都是由中央政府一併負責，地方政府多不承擔產業發展的責任，如此只有一個政府面對產業，政府可以直接掌握產業的情況。同時主導發展單位所擁有或能影響的政策工具較多，包括匯率、貸款、優惠、補貼、研發等，具有優先權的產業比較容易獲得政策傾斜，政府結構複雜度越低，協調也越容易進行。
但在中國大陸，擬定政策的工作是由中央政府負責，而政策的執行則是由諸多地方政府分別面對產業與企業。同時權力分別由各種條條塊塊所掌控。除了中央地方縱向關係之外，中央的不同部委既然在位階上地位平行，若無高層強力協調，則難免令出多門，政策協調的難度頗高。[6]現在中央層級主導產業政策的中央部委，照理是中央計委轉型而來的國家發展和改革委員會（發改委）。然而除了發改委之外，有時也會有其他中央部委參與，如由中央部委直接管控的中央層級國有企業（央企），就會由該部委而不是地方政府來管控企業並執行政策。例如，2015年國務院推出的《中國製造2025》計劃，就是由工業與信息化部來負責規劃，雖說發改委與科技部也高度參與，其他還有二十多個單位參與，包括財政部及教育部等。部委之間能否協調當然也可能會產生問題，例如2013年11月中共十八屆三中全會決議成立的“全面深化改革領導小組”，職能為“負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”，也可說是對協調問題的響應。既然產業政策的負責單位趨於多重，政策目標也可能會依據單位而有所不同了。
再例如，2003年中央政府成立了“國務院國有資產監督管理委員會”（國資委），以出資人身份來管理國有企業，隨之地方也緊跟中央設立相應機構。這一龐大的行政系統負責治理國有企業，是否能與產業政策配合，也並非必然，而在政策協調工作中則又添加了一個機構參與者。[7]自從1978年改革開放啟動後至今，已有過好幾輪大幅的行政改革，重新界定中央部委的職能可說是一個持續不斷的工作。[8]
因此，相對於東亞模式中政府的鑲嵌自主性，中國中央政府未必缺乏自主性，但多半沒有鑲嵌於產業中，因此對於產業的狀況及發展動態掌握有限，缺乏足夠信息來擬定具有可行性的產業政策。同時，地方政府和企業在與中央政府博弈過程之中，可能缺乏獲取正確信息的渠道，甚或有不正確信息流入。此外，中央政府在設法擬定規範資本的辦法時，沒有清楚的外在績效標準，因而提出的措施常不夠具體，因此以績效標準為交換條件來規範企業的做法就不易運作。中央政府一般採取的獎勵措施包括提供研發補貼以及給項目等，然而在懲罰方面卻缺乏除不批准申請以外的有效工具。
因此，中央政府通常的做法是強調經濟規模，著重調節市場結構，來推動提高市場集中度。或因其主要政策工具是“項目審批權”，因此主要關注投資行為。然而因為地方政府未必會配合，中央其實缺乏實際控制投資水平的工具。不過，“合法性”仍有其重要性，地方即使違背中央規定而允許投資案進行，仍必須設法進行“事後合法化”補救。例如，當初安徽省及蕪湖市違規推動奇瑞汽車廠的興建，在做出實際業績之後，設法取得中央的追認，並最終使奇瑞品牌成功合法上市。[9]
然而，中央另一項審批權則較為有效，即對於中外合資的審批權，“新建中外合資轎車項目由發改委報國務院核准”。合資汽車廠項目目標顯著，且牽涉知名外資公司，違規進行投資的可能性不大。因此中央在對外談判上仍握有統一對外的方式，使得中國大陸在對外資談判上能處於一個較為有利的位置。
另一方面，地方政府握有諸多政策工具，部委與省屬於同行政等級，因此部委難以管轄省政府。同時，地方政府作為實際施行單位，擁有諸種權力，涵蓋土地、國有銀行分支、地方國企，以及其他相關單位等。例如，2004年發改委發佈的《汽車產業發展政策》，[10]其中第51條即規定“未得核准，土地管理單位不得辦理土地徵用，國有銀行不得發放貸款，海關不得辦理免稅，證監會不得核准發行股票與上市，工商管理部門不得辦理登記註冊，國家有關部門不得受理准入申請。”這其實顯示出許多相關單位未必會配合發改委的產業政策，即中央產業政策單位不一定能掌握如土地、銀行貸款、外貿、直接融資、登記與准入等權力，反而可能是由地方政府或其他中央部委所控制。[11]
在過去產業政策主事者多延續一貫思維，將產業結構當作“績效標準”，好似認為形式上的廠商數目、規模、集中度，就一定有其效率或競爭力的意涵。但實際上這些結構因素只有在市場競爭發生作用“之後”才有此等意涵，而非事前。若將其本身當作績效標準，並因此限制廠商數目，不但難以達到政策目標，更會產生實質上保護既有廠商的反競爭效果。這種強調“結構調整”的政策思路顯現出某種路徑依賴，也可能源於其缺乏其他較為具體的績效標準與政策工具。
（二）地方政府
因為經濟增長可以增加稅收與就業，而以GDP為指標的經濟增長在官員考核中又佔據重要位置，因此地方政府勢必集中資源支持本地產業的發展。[12]從1994年之後，中國大陸地方政府，尤其是東部地區，常以各種方式招商引資，主要包括土地財政，即徵收土地取得土地出讓金作為財政收入，以低價出讓土地招商，開發住商房產以彌補對工業用地的補貼並增加稅收。同時，地方政府會設法運用其對本地銀行的影響力，來貸款給擬扶助的對象。地方政府諸多的政策工具，包括土地、貸款、勞動力、協助申請、稅收優惠、其他補貼等。地方政府這些推動增長的行為，是促進中國大陸經濟近年來快速增長的主要動力。[13]
只是這模式也有其負面的影響，即同樣的激勵機制，也可能會使本地企業面臨軟預算。地方政府可能會盡全力避免本地重要企業倒閉，無論是國有還是私有企業，甚至對外資也是如此。地方政府的目標是要“短期內”“極大化本地就業與生產”，而不是促進本地產業長期的國際競爭力。然而，這模式必然也面對限制，長期軟預算可能帶來的代價──企業虧損、財政赤字、銀行呆賬──必然會形成某種限制。由於幹部輪調製度下地方官員的任期不長，獎懲的時間框架未必一致，而經濟增長的成果立即可以實現故有助於升遷。然而軟預算的後果則需要一些時間才會呈現出來，而當初作決定的官員未必需要為後果負責。
一般而言，就地方政府所面對的誘因與限制而言，它的產業政策多半不會有國家層級產業發展的長期策略視野，也不會關切國家產業的國際定位、競爭力，以及產業結構等問題。它主要的關切是扶植或協助本地的企業在國內市場爭得一席之地，或是順利進行外銷。就地方政府所關切的指標——即稅收、就業與增長而言，它未必以扶植本國企業為先，外資以其現成的企業能力反而可能會是招商的首選。[14]
再則，當地方政府以軟預算保護地方企業時，其未必會採取東亞模式中“有績效要求的”保護方法，因此未必能有效促進產業進步。產業政策的另一方面，即以“績效要求”與相關獎懲來促使產業進步的工作，則多需要中央政府來關注與執行。例如，夕陽工業問題多必須由中央來出面處理，如銷燬過剩的紡織機器等。中央會關心產能過剩，但地方卻缺乏動機去處理。實際上，地方政府有時可能會為了不讓企業破產帶來失業與破壞業績，而要求績效優秀的國有企業來接收虧損的企業。如此作為當然不利促進產業進步。
以下將呈現三個案例，以此來討論中國產業政策模式可能的多種運作方式。
▍三、三個產業政策的案例
（一）案例一：中國鋼鐵產業
在新世紀第一個十年中，中國鋼鐵產業增長速度比之前加快了一倍。其產量的年平均增長率為18%，甚至在2005年的投資狂潮中達到30%。因此，它在全球鋼鐵產量的份額從2000年的15%急增到2010年的44%。這一增長主要是由房地產需求帶動，東部地區尤其顯著。地方政府積極推動經濟發展，因而大力借基礎建設與房地產來吸引投資。中國雖然仍是發展中國家，但其人均鋼鐵消費量至今已接近先進國水平。不過，就資源分配而言，在未來鋼鐵業顯然不可能延續如此不尋常的增長速度，因此中央政府不斷試圖減緩該產業增長速度，但成效有限。[15]
從1998年到2007年，中國鋼鐵業一方面高度競爭，但卻又持續累積過剩產能。同時期產業的進入與退出率是其他國家的兩倍，顯示出其競爭強度甚高。這是源於地方政府因積極推動發展，提供優惠貸款、補貼地價及其他措施來招商引資，降低了中小企業的准入門坎，提高了進入率。如此就進一步增強了市場競爭程度，退出率也水漲船高。[16]
不過同時也應留意到，地方政府對待大小型企業的態度有所不同。為了保障當地稅收及就業，地方政府傾向對大企業提供補貼及貸款，以免它們在虧損時退出市場。因此私企與中小型企業進入率高，而大型企業（無論是國有或私有）的退出率較低。這意味著市場機制確實有效地運作使得企業間保持高度競爭，然而競爭後淘汰低效虧損廠商的機制卻受到阻礙，因而高度競爭的市場與長期過剩產能同時並存。
中央政府試圖持續減少鋼鐵業的剩餘產能，但是它能直接控制的只有其管轄下的四家中央層級央企。如上述，在此管制投資與產能方面，地方政府多半自行其是。因此，鋼鐵業案例顯示，在中國這多層級政策模式下，中央政府難以實現其擬定的產業政策，也無法控制產業的結構。高度競爭性市場與過剩產能並存的現象，在中國製造業中甚為普遍，可說是中國經濟的特色之一。而這也源於在多層級模式下，中央政府實不易控制地方的投資。
到了2016年，鋼鐵業產能過剩的問題已經嚴重到難以忽視的地步，中央政府進一步決定將鋼鐵產業的改革作為中國經濟轉型的標竿之一，即將中國經濟“從‘世界工廠’轉型到‘世界市場’”改革的一步。該年初國務院發佈了《國務院關於鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，對地方政府行為有詳細規範，但其成效仍待觀察。
（二）案例二：2004年《汽車產業發展政策》，一個成功案例
在2004年之前，中央政府對汽車業的產業政策除了管制進入之外，同時只允許中外合資的形式，這源於當時居主導地位的“市場換技術”思維。然而到了2000年左右，違規出現的自主品牌汽車在市場獲得成功，迫使政府改變政策，除合資之外，開始容許自主品牌的存在，即從僅允許合資改為合資與自主開發並行。這一重大的政策改變體現於發改委2004年發佈的《汽車產業發展政策》。[17]筆者將其稱之為“超趕共識監督下的中國產業政策模式”，並認為這是一個成功的產業政策案例，在產業政策上邁進了一步。
此次政策之所以能成功改善，是因為中央與地方政府之間的博弈有了正面的結果。有些地方政府與企業家覺察到汽車市場低階小型車存在部分成長機會，因這部分的市場在當時被合資大企業忽視，它們因此違規設立自主車廠來經營這部分市場。這些自主廠商或是由地方政府推動的地方國企，或是地方政府容許的地方民企，在違背中央政策的情況下，出現於市場，突破了中央只照顧“合資廠商”的政策困局。其中一些新設立的自主品牌確實藉此奪取了顯著的市場份額，顯示了自主品牌發展的可能性。在此前合資政策“發展自主品牌汽車尚不可行”的假設前提，通過地方的違規實驗則證實了其為可行。隨後，在超趕共識的社會輿論壓力下，中央政府認可了地方實驗的成功，並依此修改了汽車產業政策，開始將促進自主品牌列入政策目標之中。即“地方實驗－中央擇優採納”的政策模式得以實現，產業政策也得以改善。[18]
換言之，在此案例中，績效標準是“事後”，而非“事前”的。鄭永年將這樣的中央地方互動模式稱之為“行為聯邦主義”（de facto federalism），[19]即如前述，就政策的擬定與施行而言，中央政府與產業間缺乏雙向溝通的渠道，加之中央部委擬定產業政策的信息不足，將其付諸實施的政策工具又有限，因而事後依據地方的“實績”來進行博弈並修改政策，也是一種政策修正的空間。地方政府則依據其自身需要而推動實驗性政策。如果“行為聯邦主義”能夠運行無礙，則地方就能有實驗空間，而中央則能依據實驗結果擇優施行並修改政策——因中央仍具有做最後決定的權力。[20]此次，認為“中國應該要超趕西方”的社會共識，可說是一種“事後”的績效標準。然而，如此模式要能順利運作，顯然目標產業必須有足夠的重要性，以至於能引起公眾輿論的關注，進而產生壓力促使政策修正。無論如何，在此案例中，相關因素在互動下產生了好的結果。
（三）案例三：2004年後的汽車產業政策，一個失敗案例
然而，就如Heilmann曾討論了中國大陸這種政策模式的優點與限制，他認為這模式雖給中國大陸政策實施提供一些實驗與糾錯的彈性空間，但這政策實驗空間的存在以及事後是否“擇優採納”，還是一種階層式的安排，即是要依據中央是否允許而定。[21]而鄭永年則認為情勢已有所改變，他認為“行為聯邦制”模式的運行會隨著時間而變化。[22]在20世紀80年代，“中央與地方官員之間形成了所謂的‘互相問責制’”，地方官員支持並推動改革，而中央藉由人事權管控幹部。不過在經歷二三十年的發展之後，情勢有所改變，80年代地方大膽創新而中央擇優採納的局面不再。這可能是因為強人不再，地方政治創新缺乏政治保護。鄭永年因此認為現在中央與地方呈現一種“互為否決”的現象，即中央未必認同地方改革實驗，而地方則選擇性地執行中央政策。近年來的改革是否會帶來改變仍有待觀察。
確實，就汽車產業政策而言，在2004年修訂加入自主開發的目標之後，產業政策尚無成功的創新。雖說政策形式上宣稱鼓勵自主開發，但並無實質措施來支持。至今，在國際領導廠商大力增加在華投入的情況下，自主品牌陷入苦戰而其份額難以增長（見表1）。[23]國有企業與跨國汽車廠合資的外國品牌繼續主導中國汽車市場，其優勢持續增長，同時中國大陸市場已成為跨國企業主要市場。而只要國企從合資企業中繼續分享利潤，它們便會缺乏學習動機，其所推動的自主品牌多半至今欲振乏力成績欠佳。
如表1所呈現，從2008年到2015年，中國的汽車年產量成長三倍，從673萬輛增至2107萬輛，而其中自主品牌的份額僅從39% 增至41%，進展甚為有限。同時，自主品牌的成長則主要依靠它們在多用途車（utility vehicle）部分的擴張。在此期間，它們在轎車部分的份額從26% 降至21%，而在多用途部分則是從76%降至66%。在低端市場初步達成目標之後，自主廠商發現若要在轎車市場進一步升級相對困難，因此轉而進入非主流的多用途車市場。幸而多用途車市場的增長率是轎車市場的兩倍，使得其在整體汽車市場的份額從2008年的26%增至2015年的45%。在這期間，自主廠商轎車產量只增加了87%，多用途車增加360%，整體增加230%。不過，因為外資廠商也開始進入多用途車市場，因此自主廠商在此領域的份額還是有所降低。
無論如何，自主廠商在多用途車領域的成功，無法完全補償它們在轎車領域的失敗。而若無法在轎車市場有顯著成效，則推動自主品牌的政策不可能被視為成功。因此在超趕共識的輿論壓力下，中央政府試圖有所調整，推動提升自主品牌在轎車部分的份額。然而其雖曾推出諸多政策措施，但成效極為有限，因此，2004年後的汽車產業政策應被歸類為失敗的案例。以下簡述一些相關政策。
在“十一五”規劃（2006〜2010年）中列出的汽車工業的發展目標，如以往包括產業結構的“規劃”，除了對領導廠商數目及規模的規劃外，也新加上了自主品牌比例應超過一半的目標。其規劃目標是形成“1~2家年產200萬輛以上（其中自主品牌佔50％以上）、出口量佔10％以上的大型汽車生產企業（集團）；幾家年產100萬輛以上（其中自主品牌佔50％以上）、出口量佔10％以上的骨幹汽車生產企業”。同時，發改委在2006年對於汽車業結構規劃意見中，也曾提出應將國企研發能力與自主品牌成效列入績效考核之內。雖然曾有報導說發改委曾將這些具體目標列入其下一版本的汽車產業政策書，並曾以草稿形式徵求各方意見，但最終並未公佈，想來是因為對於主要國企而言，目標顯然難以達到。
或許因為以往具體的汽車產業“規劃”難以落實，“十二五”規劃（2011〜2015年）中對於汽車業就沒有如以往的提出規劃，只有第九章“改造提升製造業”中，僅一般性的提及“汽車行業要強化整車研發能力，實現關鍵零部件技術自主化，提高節能、環保和安全技術水平”，另外在要扶植的戰略性新興產業中列入了新能源汽車，這成為日後的發展重點。
因此，“十一五”規劃要將汽車業自主品牌份額提升至一半的計劃未能達成。其實這規劃原本就缺乏可具體實現的細節措施。其中涉及不同領域，包括能源、都市交通、空氣汙染與產業發展等，以及如何促使與外資合資的國企去推動自主品牌。自主品牌的困境已經清楚顯示這目標並不易達成。
2009年初，為了因應金融危機與不景氣，國務院發佈了《汽車產業調整和振興規劃》，這顯然是一個因應不景氣的短期刺激性計劃。主要措施為短期內減免小型汽車購置稅與補助小型汽車下鄉等鼓勵消費的作為，這些刺激措施已於2010年底結束，然而一般認為其對扶植自主廠商而言，僅帶來短期而非長期的效果；除此之外，該文件仍重複以往的鼓勵重組、支持自主創新政策性宣示。中央政府為了改善情況也一直要求跨國企業與中方合資者分享技術，尤其是電動車相關技術。
或許為了另尋提高自主品牌的途徑，2008年以來，官方產生了讓合資企業成立“合資自主品牌”的要求，雖說這一要求並未明文列於正式政策文件中。因為跨國企業預料到中國汽車市場將持續成長，在先進國汽車市場成長几近停滯之際，中國市場成為跨國汽車企業競逐的焦點，因此它們近年來在中國多計劃大幅擴充產能。而當它們為此向發改委提出擴產申請時，官方則提出建立“合資自主品牌”與新能源車（包括電動車與混合電動車）的要求，成為核准申請案的未成文條件。至2013年，幾乎所有主要的汽車公司都設法符合了這些要求，因而獲得了擴產許可。然而這一政策並未能達到預期目的。[24]
合資企業的外資方與中方夥伴以推動“合資自主品牌”的方式，來共同回應中國政府提高“自主品牌”比例的要求。這“合資自主品牌”的知識產權屬於合資企業所有，並有專屬的銷售管道和標識。[25]不過，這政策不單未達到原先的政策目標，更產生負面效應。可預期的方面來說，跨國企業多引進過時的技術及較低階的車型，將其定位於其自身核心品牌與中國自主品牌之間，而這些低價低階小型車，反而進一步擠壓躋身於低階市場的中國大陸自主品牌的空間，並增加了品牌車型和銷售網點數量，使得中國汽車產業更為複雜化。
“合資自主品牌”被允許列入“自主品牌”，難免引起其是否真為“自主”之質疑。[26]對於合資的中方國企而言，“合資自主品牌”恐分散了他們開發自主品牌的資源，甚至被認為是用此來充當其作為國企被要求提高自主品牌的業績。[27]跨國企業另一種因應政策的方式是創建合資品牌的電動車——電動車是政府大力推動的對象——但此方面進展很有限。2012年，所有的“合資自主品牌”只佔中國大陸乘用車總銷量的1.3%。[28]
一般認為近年來效益較好的中國大陸自主汽車廠商，應包括民營的長城與吉利公司，他們依靠產品升級得以在激烈的競爭中拓展並獲利。長城公司以專注經營SUV的利基市場而逐步發展起來。浙江的吉利也是專注於特定品牌並努力升級，並且於2010年併購了瑞典的Volvo，逐步穩健發展。然而，民營企業是否能因效益好而得到政策的優惠，或至少享受與國企相當的待遇？有論者表示懷疑，例如，吉利申請與其購進的沃爾沃合資在大陸建廠生產，經三年才得到核准，所費時間遠大於一些國企的新合資案。[29]此外，跨國合資企業近年來則幾無阻礙地大幅擴大在大陸的生產規模。[30]
在新的產業政策思維中，新能源車照理是中國自主汽車業能借機重新出發的領域。然而，至今為止此方面的政策可說缺乏一致性與成效。它與其他相關領域以及不同區域的相關政策缺少協調，例如不同區域的都市交通、區域發展、能源與環保政策等。有些城市為了控制堵塞而限制汽車牌照數目的措施，會有利於高價外資品牌而非本地自主品牌。同時，為促進新能源汽車而提供的補貼措施，則因負面消息頻出而引發爭議。[31]
簡言之，2004年之後的汽車產業政策缺乏成效。推動“合資自主品牌”政策可能主要帶來負面作用，而要將自主品牌的市場份額提高到一半的政策目標未能達成，同時推動新能源車產業的努力也乏善可陳。為什麼2004年之前的汽車產業政策可以成功，但在之後卻變得缺乏成效？
在2004年之後，政策環境顯然發生了變化。如鄭永年所言，之前從1980年代起，中央容許地方在政策上進行創新實驗，而後擇優採納，即為“互相問責”的模式。他認為近來“行為聯邦制”互動模式已有所改變，形成中央與地方“互為否決”的狀況。確實在2004年後，相關的汽車產業政策措施，缺乏創新、協調與效益，以至於原先目標並未達成，同時也未見新的如何實現目標的政策計劃。這顯示筆者所提出的“超趕共識監督下的產業政策模式”，較能適用於“行為聯邦制”有效運行的時期與情況，而非適用於其未能有效運行時期。
此外，在此時期，產業環境也較不利於產業政策的有效施行。自主品牌在打入原受忽視的低端小型車市場之後，在進一步升級上遇到嚴峻挑戰，因為中高階市場早已被外資品牌佔領。在此部分地方政府能著力的空間甚為有限。再則，國際新能源車產業仍在發展中，其技術與發展路徑並不明朗，更造成政策擬定上的困難。不過，仍有些企圖心較強的廠商自行嘗試新的升級與發展方向，包括併購海外成車與零組件廠商，如浙江吉利汽車併購瑞典的Volvo汽車公司，浙江萬向公司併購海外零部件及電動車公司等，此外也有些自主品牌專門經營轎車之外的市場，如近年成長快速的SUV 利基市場，而已有初步成果。[32]
即如以往，中央政府似受制於它擁有的政策工具，其最重要的工具就是審批權，因此仍在這上面著墨——其最有資格要求外資企業生產電動車，甚至要其幫助中方夥伴發展“合資自主品牌”。實際上至此時，中國市場已經成為全球跨國汽車公司最主要戰場，它們必須全力以赴，因而進一步壓縮自主品牌的空間。而合資企業中的中資國企，分享了合資企業的利潤，難免缺乏發展自主品牌的動力，如此更限制了產業政策的空間。[33]未來的發展則仍待觀察。
▍四、未來趨勢：從多層級走向兩層級模式？
當2013年新一任政府接手之後，即發佈了影響廣泛的改革方案，計劃改變以往地方政府促進經濟發展的模式，限制地方推動投資的權限，以減少剩餘產能，並注重環境保護與民生議題等。在此，本文所關注的是，此次改革會如何影響中國的產業政策模式，是否會從多層級走向兩層級模式？這發展趨勢雖有待觀察，但是在此或可做些初步的探討。
實際上，至今已經出現一些兩層級產業政策模式的案例。一般而言，這些案例可分為兩類型：一是具有特殊的產業特性，如高速鐵路，電力，通訊，航空運輸，飛機制造，煉油等；一是涉及高度優先發展的新產業，包括高科技及其他尖端產業——這些對地方政府來說可能門坎過高而難以涉足。
其中高速鐵路無疑是近年來產業政策最成功的案例，而它顯然是一個兩層級模式。當時中央的鐵道部清楚集中地握有權力，直接管理鐵路公司，並直接面對少數幾家外國供應廠商、國內幾家相關生產性國企，以及國內廣大的消費者。如此的產業結構甚為獨特，因此經驗也難以適用於其他產業。
此外，中國在此時已成功建立起成熟的中等技術產業，亟待升級進入下一個階段。中央政府計劃全面推動產業升級，規劃進入諸多較高階的產業。有些部門，如因特網相關產業，已經出現民營的國家冠軍企業，如阿里巴巴與騰訊等。不過值此階段，中國越來越接近世界尖端，因而與先進國家的競爭越趨激烈，因此可能需要由中央政府來主持產業政策，集中運用全國的稀缺資源來推動產業發展。例如清華紫光集團，原屬清華大學，於2010年與一私企合併，進而開啟了一系列大規模境內外的併購行為，顯然以建立一高科技集團為目標。同時，中央政府也宣佈了產業升級的計劃，包括如《中國製造2025》計劃。
《中國製造2025》計劃仍然著眼於製造業，尤其是裝備製造業，而且是由工業與信息化部帶頭負責。該計劃擬發展製造業創新中心建設、智能製造、工業強基、綠色發展、高端裝備創新等五大工程；而具體擬大力推動的重點產業包括：新一代信息技術產業、數控機器人、航空航天裝備、海洋工程裝備、先進軌道交通裝備、新能源車、電力裝備、農機裝備、新材料、生物醫藥及器械。這規劃參照了德國《工業4.0》計劃，宣稱將推動中國轉型，從“世界工廠”轉型為“世界創新”。中央政府也於2015年8月發佈政策文件，提出對於深化國有企業改革的指導意見，指出將改革國資委，改變其管理國企的方法。[34]這些舉措皆顯示中央政府正試圖尋求一個新的產業政策模式。
本文此處所關切的議題是中央－地方之間的分工關係是否會改變，產業政策模式是否會從多層級模式轉型到兩層級模式？若答案是肯定的話，那如何解決協調各方的問題？兩層級模式是否能有成效？這些皆為複雜困難的議題，雖說前所提及的如高鐵案例等，顯示中央政府試圖直接掌控產業政策，然而中國龐大的規模所必然帶來的協調與監督的問題，向來不易解決，此次也未必能有所不同。而若協調與監督問題得不到有效處理，則可能意味著產業政策的施行“在事後”仍會是一個多層級模式，例如2017年起，多處地方政府開始與企業合作，投入巨資建設半導體工廠。[35]這部分未來的發展仍尚待觀察。
▍五、結語
若與其他東亞經濟體相比較，中國政府無疑也顯現出相類似的發展取向。然而由於兩者在規模上的差距，因此在產業政策模式上有相當的差異。東亞經濟體實施產業政策時，皆採取中央政府直接負責的兩層級模式，而在龐大的中國則是採中央與地方分工的多層級模式，這也可說是一種中國特色了。一般而言，在中國產業政策模式中，中央政府負責擬定政策並監督地方政府，而地方政府則負責執行。在此情況下，中央政府不易取得產業真實的信息，因而所擬定的政策之可行程度不一。地方政府可能具有推動地方發展的動力，但未必與國家整體發展目標相一致。中央與地方的關係一向複雜，因此中國施行產業政策的方式多是複雜的多層級模式。
本文檢討了幾個不同的產業案例。首先，鋼鐵產業可說是典型的成熟產業，而中國鋼鐵業近年來持續呈現高度競爭而又產能過剩的狀況，問題部分源於地方政府的地方保護主義，這顯示中央政府其實常因此難以控制地方的投資。第二個案例是2004年的汽車產業政策，即當時因各種因素皆能互相配合，使得汽車產業政策成功做出改善修正。第三個案例則是2004年之後的汽車產業政策，這是一個失敗的案例，中央與地方政府的關係產生變化，新的政策環境較不利於地方實驗，加之較為艱難的產業條件，使得促進汽車產業進一步升級的產業政策至今未能有好的成效。不過，這並不意味在未來情況不可能有所改變。如果社會的超趕共識輿論持續發揮壓力，有可能會促使相關單位試圖尋找新的政策方案，以推動汽車產業的進一步升級。
第四類案例則涉及另一種可能的政策方向，即中國產業政策模式可能在未來轉向兩層級模式。這可能是源於中央政府認為下一階段的重點產業門坎更高，必須在中央層級集中稀缺資源來推動。然而，在中國特殊的“中央-地方”關係結構下，如何解決協調與監督的問題將仍會是艱鉅的挑戰。無論如何，這一發展趨勢值得持續關注。
簡言之，中國多層級產業政策模式的有效性，是依據中央與地方政府互動的有效性而定。筆者基於2004年之前的政策演變所得出的“超趕共識監督下的產業政策模式”，在近年來的變化中並未得以完全實現。這或是因為如鄭永年所言，政策環境已有所改變。然而，這或許也是因為此產業政策模式需要較長的時間來凝聚共識，然後才能起到監督與推動作用，因此未來仍可能有進一步發展，尚待觀察。
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