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原題：杭州中院裁判：違反“一戶一宅”規定行為的認定及違法拆除的賠償責任——徐安宇訴新登鎮政府行政強制及行政賠償案
【裁判要旨】
1.1998年8月29日修訂並於1999年1月1日施行的《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地……”，這是關於“一戶一宅”最早的法律規定。根據法不溯及既往原則，在1999年1月1日之前建設的房屋，不受“一戶一宅”規定的限制。
2.如果涉案房屋取得了集體土地使用權證（俗稱“宅基證”），則屬於合法建築，不能再按違法建築（包括違反“一戶一宅”規定）進行查處。
3.違反土地管理法關於“一戶一宅”規定的執法部門是土地管理部門，如果其他行政機關查處，屬超越職權的違法行為。
4.居住權是公民的基本權利，如果涉房屋系當事人的唯一住房，即便該房曾經系違反“一戶一宅”規定的違法建築，在沒有解決當事人居住問題的情況下，也不應通過拆除的方式予以處理。
5.《國家賠償法》第三十二條第二款的規定：“能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。”據此，如果合法宅基地上的房屋被行政機關違法拆除後，恢復原狀是保護宅基地使用權最直接的賠償方式。除非因為規劃變更，原址不宜再重新建設房屋，才能通過支付賠償金的方式予以賠償。
【裁判文書】
浙江省杭州市中級人民法院
行 政 判 決 書
（2019）浙01行終708號
上訴人（原審被告）杭州市富陽區新登鎮人民政府，住所地杭州市富陽區新登鎮共和街55號。
法定代表人金志國，該鎮鎮長。
委託代理人章火明，浙江秦望律師事務所律師。
被上訴人（原審原告）徐安宇，男，1952年12月16日出生，漢族，住杭州市富陽區。
委託代理人秦偉，浙江金道律師事務所律師。
因徐安宇訴杭州市富陽區新登鎮人民政府（以下簡稱新登鎮政府）城建行政強制及行政賠償一案，新登鎮政府不服杭州市富陽區人民法院（2018）浙0111行初63號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理。本案經浙江省高級人民法院批准，延長審理期限三個月。本案現已審理終結。
原審原告徐安宇訴至原審法院，請求：1.依法確認新登鎮政府於2017年9月1日強制拆除徐安宇房屋及院牆的行政行為違法；2.依法判決新登鎮政府將徐安宇坐落於42-9-148號地塊長8米、寬7.2米的兩層房屋和長7.2米、寬6.3米的院牆恢復原狀；3.賠償屋內財產損失15000元；4.本案的訴訟費用由新登鎮政府承擔。
原審法院經審理查明，徐安宇系杭州市××區新登鎮××村人，其在新登鎮××號地塊上有一幢兩間兩層的老房子，該房屋長8米、寬7.2米，院牆長7.2米、寬6.3米。該房屋建於1978年。1988年，徐安宇一家四人在爐頭另處審批建房二間三層，面積約140平方米，1991年6月30日，原杭州市富陽縣人民政府（現為杭州市富陽區人民政府）對該二處房屋製作富集建（1991）字第132957號集體土地建設用地使用證，用途為“住宅、豬舍、菇房”，並均登記在徐安宇名下。2017年5月23日，徐安宇因夫妻關係不和，至杭州市××區民政局辦理離婚手續，並協議約定將位於爐頭村91號房子歸其前妻及兒子徐愛華所有，案涉房屋歸其及女兒、外孫所有。2017年7月31日，新登鎮政府向徐安宇發出限期拆除舊房通知書，責令徐安宇戶於2017年8月3日前自行拆除此舊房子，若逾期未拆，將實施強制拆除，並將該通知書送達給徐安宇前妻胡國英。2017年9月1日，新登鎮政府組織人員將徐安宇位於爐頭的老房子予以強制拆除。另查明，案涉房屋在拆除前有徐安宇母親等人居住。
原審法院認為，現行《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。該法自1999年1月1日起施行。《浙江省實施辦法》第三十五條第二款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積標準（包括附屬用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超過一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不超過一百四十平方米，山區有條件利用荒地、荒坡的，最高不超過一百六十平方米。”第三十六條第三款規定：“農村村民經批准易地建造住宅的，原宅基地應當在住宅建成後交還村民委員會或者農村集體經濟組織，並由土地行政管理部門註銷原宅基地的土地使用權；屬於建新拆舊的，地上建築物應當自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部門責令限期拆除。”徐安宇稱涉案房屋建於1978年，另處房屋建於1988年，並且兩處房屋均已在1991年6月30日取得集體土地使用權證，根據法不溯及既往原則，徐安宇的房屋均屬於在1999年1月1日《中華人民共和國土地管理法》修訂實施前經依法批准合法取得的宅基地，故不受宅基地“一戶一宅”政策的限制，屬合法建築，且違反土地管理法中的一戶一宅規定的行為，依法應由土地管理部門責令限期拆除，新登鎮政府以徐安宇違反一戶一宅為由拆除徐安宇房屋系超越職權，在對涉案房屋進行拆除前，新登鎮政府未經依法調查取證即認定案涉房屋系違法建築，系認定事實錯誤，新登鎮政府在拆除時未依照法定程序進行，程序違法，徐安宇要求確認強拆行為違法的訴訟請求，理由正當，原審法院予以支持。對於徐安宇要求新登鎮政府恢復原狀的訴訟請求，原審法院認為，徐安宇於2017年與其妻子協議離婚，將位於爐頭村91號新房子歸其妻子和兒子所有，而老房子歸其及女兒、外孫所有，故案涉房屋成為其唯一住房。為保障徐安宇及其家人的基本居住權，徐安宇要求新登鎮政府恢復原狀的理由正當、合法，原審法院予以支持。
關於徐安宇要求新登鎮政府賠償屋內財產損失15000元的訴訟請求，原審法院認為，徐安宇在庭審中列舉了屋內物品有床、床上用品4套、冰箱一臺（舊）、灶用品、電飯煲、洗衣機、打稻機一隻、八仙桌一張等，新登鎮政府稱其在強拆時對屋內物品列了清單，並叫公證機關進行了公證，但在庭審中或庭後未向原審法院提交相關證據，原審法院根據日常生活經驗，認為徐安宇屋內存在上述生活物品的可能性較大，新登鎮政府在強拆時即便將上述其中一些物品搬出屋外放置於空地上，但沒有妥善進行交接，也未妥善保管，致使一些物品遺失或損壞，其應承擔一定的賠償責任。對於上述物品，原審法院根據其使用年限及其重置價格酌情定價。
綜上，徐安宇合理部分訴請原審法院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項、《中華人民共和國國家賠償法》第三十二條、第三十六條第一款第（三）項的規定，判決如下：一、確認杭州市富陽區新登鎮人民政府於2017年9月1日對徐安宇位於杭州市××區新登××號地塊上的房屋實施的強制拆除行為違法。二、杭州市富陽區新登鎮人民政府於判決生效後二個月內將徐安宇位於杭州市××區新登××號地塊上的房屋及院牆恢復原狀。三、杭州市富陽區新登鎮人民政府向徐安宇支付賠償金人民幣10000元，於判決生效後十五日內付清。四、駁告徐安宇其他訴訟請求。本案受理費50元,由杭州市富陽區新登鎮人民政府負擔。
宣判後，新登鎮政府不服，上訴稱，一、上訴人的行政拆除行為合法合理。根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。根據上訴人調查發現，被上訴人擁有兩處房屋，違反了“一戶一宅”的規定，其次，按照省市鎮黨委政府提出的“三改一拆”工作要求，對一戶多宅進行清理，被上訴人的案涉房屋系危舊房屋，存在安全隱患，且位於拆遷範圍內。基於法律規定、政策要求及居住安全三方面的原因，上訴人在下發有關通知及對被上訴人多次溝通無果後對案涉房屋進行了拆除。二、案涉房屋位於新登鎮××村土地利用規劃的復墾區。案涉房屋所在的新登鎮爐頭村42-9-148號地塊屬於拆遷範圍內的復墾區，現該地塊上房屋已拆除，即使強制拆除行為違法，結合實際情況，已無恢復原狀可能。三、案涉房屋拆除前不存在院牆，現原審法院判決恢復其院牆，超出了恢復原狀的範疇，也違反了村鎮建設規劃。綜上，上訴人認為原審事實認定錯誤，請求：請求依法撤銷（2018）浙0111行初63號杭州市富陽區人民法院民事判決書並依法駁回被上訴人的訴訟請求。
被上訴人徐安宇答辯稱
經審查，本院對原審判決認定的事實予以確認。
本院認為，原審法院認為案涉房屋與另處爐頭村91號房屋均建造於1991年前，且均在1991年6月30日取得集體土地使用權證，該兩處房屋均屬合法建築具有事實依據。徐安宇於2017年與其前妻協議離婚，約定位於爐頭村91號房屋歸前妻及兒子所有，案涉房屋歸其及女兒、外孫，案涉被拆除房屋系徐安宇唯一住宅，上訴人新登鎮政府關於該房屋違反一戶一宅規定的上訴理由不能成立。上訴人稱案涉房屋系危舊房屋，但未提供該房屋經有權機關鑑定為危房的證據材料，對該上訴理由不予採納。上訴人拆除案涉房屋缺乏事實和法律依據，未經法定程序，原審法院確認違法，符合法律規定。
關於原審法院判決新登鎮政府對被拆除房屋及院牆恢復原狀是否適當。《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。本法規定的賠償義務機關，應當依照本法及時履行賠償義務。”第三十二條規定：“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。”本案中，因新登鎮政府的違法拆除行為，導致徐安宇唯一合法住宅被拆除，其居住權益無法得到保障。根據國家賠償法的上述規定，新登鎮政府應當依法及時履行賠償義務。新登鎮政府對案涉被拆除房屋恢復原狀，使案涉房屋的情況恢復到違法行為作出之前的狀態，是履行賠償義務的一種方式。鑑於案涉房屋所在地塊周邊仍有大量住宅存在，對被拆除房屋恢復原狀並不會直接影響該地塊的現狀及用途，原審法院出於保障徐安宇居住權益的考慮，判決新登鎮政府對被拆除房屋及院牆恢復原狀並無不當。根據徐安宇提交的《集體土地建設用地使用證》，案涉被拆除房屋長8米、寬7.2米，院牆長7.2米、寬6.3米，上訴人認為案涉房屋拆除前不存在院牆，但未提交證據予以證明，對該上訴理由不予採納。
上訴人提交的證據不足以證明其在強拆案涉房屋時，對屋內物品進行登記、造冊、轉移並妥善保管，以及通知徐安宇領取相關物品。原審法院根據本案實際情況及相關物品的折舊情況等，酌情確定案涉房屋內的物品損失為人民幣10000元，並無不當。《中華人民共和國國家賠償法》第三十七條第二款規定：“賠償請求人憑生效的判決書、複議決定書、賠償決定書或者調解書，向賠償義務機關申請支付賠償金。”原審法院判決新登鎮政府於判決生效後十五日內付清賠償金，存在不當，予以指正。
綜上，上訴人的上訴理由不能成立，對其上訴請求不予支持。原審法院認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人杭州市富陽區新登鎮人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 吳宇龍
審 判 員 廖珍珠
審 判 員 劉 斌
二〇一九年十二月二十五日
代書記員 毛藝斐
附本判決適用的法律依據：
《中華人民共和國行政訴訟法》
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
（一）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；
（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；
（三）原判決認定基本事實不清、證據不足的，發回原審人民法院重審，或者查清事實後改判；
（四）原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發回原審人民法院重審。
原審人民法院對發回重審的案件作出判決後，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發回重審。
人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應當同時對被訴行政行為作出判決。