7月4日，海南省海洋与渔业厅网站公布了《海南省无居民海岛开发利用审批办法》(下文简称“办法”)，文件规定，单位或个人可申请开发利用无居民海岛，旅游、娱乐用岛最高期限为25年。几乎同时，国家海洋局在官网公布《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》，明确了无居民海岛有偿使用的目标。据国家海洋局解释，这里所说的无居民岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛，而非无人岛。
两项政策让海岛旅游开发的市场想象空间再次受到业内关注。其实，政策利好海岛旅游开发，但是从实践来看，我国的海岛旅游市场规模还不是特别大，开发上受到周期长、投入大和生态红线限制。
个人可到海南开发无居民岛
在海南全境建设自由贸易港和59国入境免签政策落地后，海南又公布了一项利好海南旅游的政策。
7月4日，海南省海洋与渔业厅网站公布了无居民海岛开发利用审批办法，文件规定，单位或个人可申请开发利用无居民海岛。
图片来源海南海洋与渔业厅网站截图
按照办法，开发海南无居民岛实行提前审核制。该办法显示，无居民海岛的开发利用审核包括材料审查、初步核实、专家评审、公示、征求意见、集体决策等环节。海南省人民政府将依据经济社会发展规划、海南省总体规划等进行审批。
参照海域使用权的有关规定，办法对无居民岛开发设置了最高开发利用期限。其中，养殖用岛十五年，旅游、娱乐用岛二十五年，盐业、矿业用岛三十年，公益事业用岛四十年;港口、修造船厂等建设工程用岛五十年。
办法规定，对无居民海岛资源生态造成严重破坏的，不予确认，停止无居民海岛的开发利用活动，并依法查处。若无居民海岛开发利用期限届满，用岛单位或个人需要继续开发利用的，应当在期限届满两个月前向海南省人民政府申请续期。准予续期的，用岛单位或个人应当依法缴纳续期的无居民海岛使用金。未申请续期或申请续期未获批准的，无居民海岛开发利用终止。
办法规定，无居民岛开发实行有偿开发。一般情况下开发者应缴纳海岛使用金。
其实，无居民海岛有偿开发始于2011年4月。当时，国家海洋局曾联合沿海有关省、自治区海洋厅(局)向社会公布我国第一批开发利用无居民海岛名录，涉及8省区176个海岛。此后，国家还对开发无居民海岛建立相应的规章制度，无居民岛开发审批成为一项常规工作。
今日（7月5日），国家海洋局官网公布了《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》。意见指出，关于无居民海岛的有偿开发，到2020年，基本建立保护优先、产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度以实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。今年3月，财政部、国家海洋局印发《调整海域、无居民海岛使用金征收标准》通知，该标准已经于今年5月1日实施。2016年底，国家海洋局曾印发《无居民海岛开发利用审批办法》，该文件规定了沿海省，自治区和直辖市对无居民海岛的开发审批流程。
我国海岛旅游开发进展较慢
上述政策对于海岛旅游来说无疑利好，不过单从海岛旅游开发来说，我国的虽然具有众多无居民岛，但是海岛旅游开发尚处于起步阶段。
根据国家海洋局2017年底发布的海岛统计调查公报显示，截至2015年底，我国共有海岛11000余个。截至2016年底，全国海岛上已发现自然景观 1082处，人文景观774处。诸多岛屿尚未被很好的开发利用。
我国海岛旅游资源如此之巨，具有旅游接待能力的海岛数量则不多。截至2016年底，已建成各类海水浴场90个；已建成5A级涉岛旅游区6个，共涉及海岛7个；4A级涉岛旅游区41个，共涉及海岛348个；3A级涉岛旅游区28个，共涉及海岛41个。与2015年相比，3A级及以上涉岛旅游区增加8个，共涉及海岛10个。
自2011年国家海洋局鼓励单位和个人开发无居民岛以来，申请旅游开发并被批准的岛屿数量则更少。国家海洋局2017年底公布数据显示，截止到2016年，涉及到旅游开发的无居民岛仅有10个。
2011-2016年依法批准无居民海岛开发利用情况。数据来源国家海洋局首份海岛统计调查公报。
开发成本是陆上开发的2至3倍
虽然政策给予了倾斜，无居民岛资源也十分丰富，市场空白较大，但是各企业对参与到海岛旅游开发的热情却没有期待的那么高。
这其中一个原因是无居民岛开发旅游成本相对较高。“海岛的建设本身是一件很有挑战的事情，岛上的建设取决于与陆地的距离，离岸一个小时的岛屿建设成本比陆地高出2到3倍，因为大型的设备需要通过船只送上去，所以整体的投资非常大。”Club Med度假村管理集团大中华区开发建设副总裁吴敏此前在接受界面新闻采访时这样表示。
此外，相比无居民岛用于养殖、采矿和港口的建设，开发为旅游目的地的岛屿，对基础建设的要求相对要高，这也一定程度提高了海岛旅游开发的成本。受制于此，相比国外海岛动辄五星级酒店等设施配套，我国海岛旅游接待设施还较差，基础设施、酒店和服务层次比较低。
除了成本相对高之外，建设周期长也是海岛旅游开发的一个痛点，以较早开发旅游的放鸡岛为例，这个仅有1.9平方公里的小岛从开发到正式接待游客历经了5年时间。
上述这些加上日益严苛的海洋环境监察，虽然政策予以鼓励，但真正着手发力海岛旅游的企业还为数不多。