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巩富文
4月27日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过了《中华人民共和国人民陪审员法》(以下简称人民陪审员法)。
人民陪审员法的出台可以说是中国法制建设史上的一个非常重要的事情，同时也是保障和促进司法民主的一个非常重要的里程碑。
徒法不足以自行，人民陪审员法如何贯彻落实将成为我们下一阶段的工作重点。为进一步巩固改革成效，有效推行人民陪审员法，现就人民陪审员制度改革试点中存在的问题加以研究，以便在推行中关注和改进。
一、“陪而不审、审而不议”是人民陪审员制度改革试点中存在的突出问题。
2015年，陕西成为最高人民法院指定的人民陪审员制度试点省之一。在陕西的人民陪审员制度改革试点中，把不能很好发挥陪审员作用的原因归结为“四个不”：不敢发问、不会发问、不想发问和不让发问。
所谓不敢发问是指，因为陪审员本身自信心不强，在法律专业的法官面前，自身有屈尊感、依附感，没有底气及思路与法官在案件上进行正常的交流。
不会发问，是指新任或未经过有效培训的陪审员，对法院诉讼程序不清晰、不明朗，不能融入案件审理的角色中，不知道怎么询问及参与庭审。
不想发问，是指有些选任的陪审员对待陪审意义没有深刻认识，只是把陪审作为一种社会荣誉或资历，对待具体案件审理应付差事，只图到场，不求实际参与。另外，没有陪审义务意识，把参与陪审工作只作为一人之事，而没有代表社区群众行使审判权。
不让发问，是指陪审员与法官组成混合庭审理案件时，大陆法系法官职权主义的诉讼模式已天然地构成了以法官为主导的审判方式。陪审员如何行使、能否行使权力，参与审判的程度都由法官的意志决定。法官对于既有监督权、又试图分享裁判权的陪审员来说，没有几个能从内心中接受和自愿的。
在笔者实际调研和了解中，过去有些法官对于案件审理中较真的陪审员，法官是不愿意使用的，有些法院也公开表示不愿意接受。
所以，如何保障陪审员的参审权利，提升陪审员参审的实效性就成为陪审制度改革的重点所在。
在加大对法官的司法民主培训、提升法官司法民主意识的同时，只有通过相关诉讼制度的变革，用立法的方式，科学定位和规范陪审员参审的程序和方式，才能达到陪审员的实质性参审，杜绝法官不让审的实际状况。
二、抓住关键，力求破解人民陪审员法推行中的难题。
通过人民陪审员制度改革试点实践，我们体会到参审范围、参审机制及职权改革是本轮改革的重点所在，也是改革中的关键问题，更是今后立法时应重点加以规范的内容和要点。
首先，要合理界定人民陪审员法参审的范围。
以充分保障陪审员陪审权利的发挥为出发点，来分析和界定其参审范围较为合适和有益。渭南中院作为改革试点法院，长期关注中级法院陪审员参审范围的界定，探索出台了《关于适用人民陪审员参审案件范围的规定(试行)》，初步明确了不适用陪审制审理的案件类型。其中，《规定》第五条、第六条明确限定以下案件一般不适用人民陪审制审理：
涉及毒品、金融、税收、知识产权类刑事案件；涉及专业性较强的知识产权、建设工程，与公司、证券、保险、票据有关的纠纷等民事类案件；涉及城乡建设、能源、地质矿产类行政案件；刑事、民事、行政案件中出现的新类型案件。
当事人申请适用人民陪审制，合议庭认为案件不适宜人民陪审员参审的，应形成合议意见，并告知当事人。
合理界定陪审员参审范围有助于在案件来源和类型上进行早期把控，从而为陪审员后续陪审选择有利于发挥陪审作用的案件提供必要基础。
从改革试点中陪审员参审案件实质性作用发挥的程度来看，有些案件不仅不会提升陪审员实质性参审，反而会降低陪审员陪审的司法公信力，这是对陪审制度的极大伤害和损失。
通常情况下，什么案件适用陪审制、什么案件不宜适用陪审制，其适用标准就是参审案件能否发挥陪审员的实质性作用，达到实质性参审，从而确保案件得到公平、公正的审理。
陪审员参审案件就是发挥陪审员在事实认定部分中所具有的丰富于法官的生活经验、社会阅历和普通的人生观、价值观，从复杂的矛盾中，理清事实的真相，从而与法官共同公正裁判案件。
当一件案件，当事人主动认罪、而案件事实又比较清楚，没有值得考量的争议焦点问题时，适用陪审制审理就显得没有意义，不仅会浪费司法资源，而且会造成社会群众对陪审制度产生怀疑。
当一件案件涉及专业性较强或本身是法律所规定的事实(金融、贩毒等)，让普通陪审员参审就难以收到良好的效果。
英美法系国家对于案件复杂、专业性强、审理周期长的案件一般都规定不适用陪审团审理，同时，为了节约司法成本，对某些犯罪事实清楚，被告人认罪的案件，也规定可以不适用陪审团审理。这些有益的经验值得我们借鉴。
其次，建立科学、规范的参审机制。
陕西法院在陪审制改革试点中，通过开展人民陪审员制度改革“示范法庭评比活动”，进一步完善了参审机制，通过制定相关制度，规范了人民陪审员参审案件的审理流程，确立了庭前阅卷、庭前会议、庭审询问、庭后合议及法官、陪审员双向评议以及文件的签署和署名规则等规程及要求。并且通过随机抽取方式解决陪审中出现的“专业陪审户”现象，达到陪审的均衡参审，对确保案件公平公正的裁判起到了有力的保障作用。
改革试点中，宝鸡市岐山县法院长期探索3人庭实质化参审问题，为提升实质参审完善了参审机制、设计了16种常见案件的《事实问题要素清单》，通过对审判程序的设定，强化法官对陪审员的引导和释法说理以及对陪审员快速有效的培训，使得陪审员实质性参审得到有效保障。
西安市雁塔区法院为及时了解陪审效果及法官与陪审员之间权利运行情况，出台了《法官、陪审员双向测评表》，交由法官、陪审员相互打分量化陪审效果。
再次，依法配置法官与人民陪审员的权利。
依照出台的人民陪审员法，人民陪审员依照本法产生，依法参加人民法院的审判活动，除法律另有规定外，同法官有同等权利。但由于职权主义的诉讼制度影响，法官在通常审理中，根本没有按照同等权利去设置庭审、给予陪审员应有的参审权利，致使陪审制流于形式。
人民陪审员法对陪审员职权范围进行了调整，通过规定在7人大合议庭审判模式中陪审员只参与案件事实认定部分，来凸显陪审员天然具有的优于法官的丰富生活、社会经验，熟知乡规民约、风土人情和普通的人生观、价值观和道德观的优势。使法官的法律知识优势与陪审员自身天然、内在的优势进行互补，达到促进案件的公平、公正审理。
对陪审职权进行必要的调整改革，可以更好地发挥陪审员自身的价值，减少对法官专业知识的屈尊感，提升个人参审的自信心和对案件评议的权威性。
安康市汉滨区法院在改革试点中长期研究探索5人以上大合议庭事实与法律审理分离问题，并积极与国家法官学院胡云红教授、中国政法大学施鹏鹏教授联系，达成长期合作意向，探索制定事实问题列表制。
在遵循事实问题扩大解释、法律适用问题限缩解释的原则下，按照案件事实所具备的要件把复杂的法律问题，通过简明易懂的问答形式向陪审员提供列表，通过对列表问题的回答，达到对案件事实问题的评判。
宝鸡市岐山县法院长期关注3人庭事实问题要素清单的探索研究，先后制定了家庭婚姻、交通肇事、抚养赡养等16大类常见案件类型的要素清单，取得了很好的审判效果。
2015年以来，陕西各试点法院人民陪审员参审案件息诉服判率达到92.8%，高出全省平均值3.94个百分点，促进了案结事了人和。
三、多措并举，加快推进人民陪审员法实施。
推进人民陪审员制度改革持续深入，需要通过建立必要的综合配套制度相互促进，才能不断相互完善。
要建立完善人民陪审员陪审申请制度。陪审申请制度的建立；一方面可以很好地对陪审制度运行起到宣传的作用；另一方面，又能有效促进法院在落实和执行陪审制时更加严密、规范，能够充分促进和保障陪审制运行中的公开、公正和公平。
要加快实施繁简分流、建立多元化解机制。陕西法院在推行改革中一直强调一种改革理念，就是结合其他改革措施，共同推进陪审员制度改革。通过加快实施繁简分流改革、建立多元化解机制等，把一审普通案件量大幅降低，并结合已明确的陪审案件参审范围，把适用陪审制审理的案件量设置在合理区间。把法官年审结案件量控制在合理数量的基础上，再通过鼓励法官积极探索陪审制的民主法治功能，达到提升陪审参审质量，完成从单一追求陪审参审数量向注重陪审质量转变。
要及时推进“以审判为中心的诉讼制度改革”，强化庭审实质化、合议实质化。
要积极探索推进专业陪审员库建设。目前，我国正处在经济社会发展转型期，一些新类型案件、涉及更专业的案件逐年攀升，这些案件能否得到及时、公正的解决理应成为关注的重点。
我们认为，借助转型期发力陪审制的重要举措和提升陪审员社会认知度的有利做法，就是实行“专业陪审员制度”，明确高级、中级人民法院可自行选任陪审员，也可使用本辖区基层法院人民陪审员。
可凭借高、中级法院的地域和人才优势，建立大专业陪审员库，尽可能把各种专业人才纳入陪审员库，基层法院可根据案件专业性审理需求向上一级中院申请所需专业陪审员，从而为法官解决新类型案件审理起到助力作用，提升陪审员社会认知度和陪审价值。
(作者系全国政协委员、陕西省高级人民法院副院长)