摘 要：农民政治参与是实现村级有效治理的重要保障。然而，在经济较为发达的佛山市，部分村庄在村级治理实践中出现了农民政治冷漠的意外后果，具体表现为不参与、消极参与、被动参与和盲目参与形态。农民政治冷漠的根本动力和条件在于利益基础及其利益机制，由自利性的利益导向形态、失衡性的利益配置结构、权益性的利益实现方式和滞后性的利益保护机制综合因素作用。为此，要在树立理性利益价值取向、保护农民合法利益基础上，推进农民积极参与公共事务，实现村级有效治理。
党的十九大报告提出乡村振兴战略，要求基层社会治理有效，基层社会治理效果决定着乡村振兴水平。而基层社会治理有效的根本基础在于农民积极参与，为村级治理提供主体支撑和动力保障。但是在市场经济发达、集体利益密集的广东省佛山市，部分农民在村组集体公共事务运转过程中，并未积极参与民主选举、民主议决和民主监管等活动，反而出现政治冷漠行为现象，影响村级治理有效开展。在村级治理实践中，农民政治冷漠的表现形态、产生逻辑为何？上述议题成为学术界持续关注的热点，也是本文需要深入探讨的中心问题。
一、文献梳理和问题提出
梳理已有文献发现，理论界对于农民政治冷漠的研究并不鲜见，学者主要从体制、结构和机制三个维度分析农民政治冷漠的成因影响。
一是体制决定论。部分学者坚持“体制压力无奈论”，从政治体制切入，认为我国压力型体制、动员型体制和输出型参与体制影响农民利益输入和权利表达，导致农民政治冷漠，并提出体制性改革路径。[1]在探讨政治体制条件基础上，还有学者另辟蹊径主张“经济基础限制论”，认为农民政治冷漠行为是整体经济发展水平滞后所致，民主政治参与需要时间、金钱投入，农民在经济条件有限的情况下，无暇关注也无力参与村庄公共事务。[2]
二是结构影响论。在政治体制和经济体制变迁背景下，部分学者对农民政治冷漠的研究视角转向乡村组织及农民群体层面，着重分析乡镇政府、村级组织、农民群体之间的利益结构和互动影响。如有些学者从乡村二元关系出发，认为乡镇政府在税费时期的税费汲取等利益博弈行为，侵蚀了农民合法权益，成为农民政治冷漠的产生动因。[3]也有学者从村庄内部群体分层出发，认为农民群体由于利益分化形成相对受益者和相对剥夺者，利益受损带来的较弱效能感影响农民政治参与。[4]
三是机制约束论。农民政治冷漠不仅受到体制条件性影响和组织结构性制约，更在于微观层面农民主体性利益动力和外部性利益机制。而从微观主体利益和利益机制层面研究农民政治冷漠的学者则为数更少。有的学者从成本-收益报酬计算分析农民政治冷漠行为[5]，有的学者从利益、制度方面对农民政治冷漠展开研究[6]，还有的学者从利益与利益机制[7]、利益相关者[8]角度透视农民政治冷漠的诱因。
总体来看，目前学界对于农民政治冷漠的研究，集中于宏观体制条件、层级利益结构和微观利益机制层面，对继续深化研究提供了必要基础。但是，学界在实证性案例挖掘、多样性实践形态和系统性原因分析方面还存在优化空间。为此，本文以佛山市村庄农民的民主参与实践为研究对象，以利益分析为视角，构建农民政治冷漠实践形态、生成逻辑的分析框架，考察农民政治冷漠行为（见图1）。
图1 农民政治冷漠分析路径
二、农民政治冷漠的实践形态
在学界，对于政治冷漠的定义存在两种分歧，一部分学者认为政治冷漠是与政治参与相对应的一种政治现象。[9](P104)另一部分学者则持相反观点，认为政治冷漠也是一种政治参与现象[10]政治冷漠属于意愿程度较低的政治参与，区别于自动参与、动员参与。[11](P166)学者从政治参与态度和参与行为对政治冷漠进行界定，在参与态度上表现为漠不关心、疏离政治等，在参与行为上出现不支持、不配合、不表态等)。[12]笔者经过对佛山市村级民主参与实践的实证调查发现，农民政治冷漠同样属于政治参与范畴，是在规则制度框架下基于利益考量做出的理性选择行为，也是农民参与村级公共事务的权衡策略。根据农民政治参与意愿态度和行为方式，即参与主动性和受动性进行区分，可以将农民政治冷漠划分为不参与、消极参与、盲目参与和被动参与四种类型。
（一）不参与
在村级治理实践中，政治不参与并非代表农民完全脱离村庄公共事务，而是根据自身利益偏好需求，在谋取市场经济利益和村庄政治利益、原子个体利益和集体公共利益之间的一种权衡取舍。农民在市场经济利益诱致、原子个体利益驱动下，即使社区存在利益相关，往往也将政治参与作为实现经济利益的工具，正如塞缪尔·亨廷顿所言，“对大多数人来说，政治参与只是实现其他目的的手段，他们会选择以能够更好地实现这些目标的方式作为参与政治的替代物”[13]。在村级民主选举、民主表决活动中，农民政治不参与主要表现为优先偏好市场经济活动、委托参与民主政治活动和难以有效形成集体行动。
在广东省佛山市，以农业经济为主的区镇，集体公共利益相对有限，村庄占比80%—90%的农民在外务工，对于集体公共事务关注不够，民主参与频次有限，民主参与质量不高。主要问题在于，一是偏好市场经济活动而非民主政治活动。农民基于经济利益需要，通过外出务工获取市场赢利，外出务工农民长期与村庄脱嵌，利益关联程度趋弱。在村庄开展民主参与活动期间，有的农民直接放弃民主选举、民主表决权利，民主参与范围趋紧，漠不关心民主参与活动。二是倾向委托选举参与而非直接选举参与。由于农民参与村庄公共事务的可预期收益有限，加之需要投入的机会成本和金钱成本较高，出于成本-收益计算，农民现场参与民主活动的意愿不强，民主参与程度较低。为解决民主选举活动的合法性基础问题，政府制定出台委托选举办法，农民则以委托投票方式参与选举，但是这往往引致高投票率下的参与冷漠。[14]三是趋于个体的自利计算而非可能的集体行动。如部分经济合作社在集体收益分红过程中，按照经济合作社章程相关规定，分红程序需要社员多数表决同意、共同署名签字方可产生合法效力。但是，部分农民基于精致个体利益计算，选择不到场表决签字，试图借助“搭便车”手段获取利益分配，将自身成本转嫁于其他农民。农民过度追求个人理性最终导致集体行动困境[15]，影响经济合作社集体收益分红程序运转。
（二）消极参与
农民政治冷漠还表现为消极参与村庄集体公共事务。一方面在维持性利益的村庄，制定的利益分配规则保障了农民基本财产利益，在公共利益增量有限的前提下，农民满足既有利益政策，政治参与动力边际递减。另一方面，在分配性利益的村庄，存在非均衡利益结构，相对受益者企图保护利益，相对受损者试图打破利益壁垒，在相对受损者的合法权利诉求难以得到及时回应时，农民在村级权力组织制度安排中表现出消极抵触。
2011年佛山市南海区率先开展“政经分离”制度改革，做到“五个分离”1，整体实现成员界定、确权配股和股份经营。但是部分农民出现“后改革”时期的消极参与。一是农民基本财权权益得到保障，民主参与动力减弱。依据经济合作社章程相关规定，农民有权依法参与财务、村级“三资”经营管理和重大工程项目招投标的议决、监管活动。但是由于农民更多关注现实经济利益，在村庄保障农民基本利益基础上，农民竞争性的政治参与动力降低。二是农民合法权利表达遭遇瓶颈，民主参与异化走样。民主监管是农民行使参与权、监督权、表达权的重要途径和有效手段。在佛山市村级集体财务监督和村级“三资”经营管理过程中，守成利益者和挑战利益者多次博弈，形成失衡性的利益结构、复杂性的利益关系和对抗性的利益秩序。在利益博弈实践进程中，挑战利益者借助村级权力组织重塑契机，选举成为村务监督组织负责人，在村级权力体系中产生“监督角力”，一些农民以拖延民主理财审核程序的形式参与公共事务治理，导致出现集体财务“挂账”2现象。
（三）盲目参与
在村庄治理实践中，如果不合理的利益配置结构长期存在，农民合理利益诉求无法通过制度渠道得到有效解决，即会出现农民的盲目参与。一方面出现农民容忍限度之内的“随意型参与”，另一方面，一旦利益受损程度超出农民的容忍限度，在外部环境驱使下，农民卷入村庄冲突争端的可能性增加，形成“胡闹型参与”。
一是流于形式的随意型参与。在集体产权制度改革以后，佛山市部分区镇出于便于经济开发和利于社区稳定的现实需要，村组产权结构、治理架构合并重组，形成“一村一组”制度安排，村级治理单元规模扩大，而组织合法代表性和管理有效性难以与之匹配，呈现富人治村或能人治村的权力治理结构，信息不对称致使部分农民利益受到侵蚀，出现形式化民主[16]的意外后果，影响农民真实广泛参与公共事务。对此，村民在民主选举中认为“选谁都一样”“选不选举对于自身利益影响不大”的参与心理，在民主参与活动中随意勾选选票，不关心选举过程和实质结果。二是制度边缘的“胡闹型参与”。在佛山市的“软弱涣散”村居，村级组织权力缺乏有效监督，自治制度运行失效，农民的合理利益诉求和合法权利表达难以依靠常规渠道实现救济与维护。对此，农民通过越级上访、法律维权、集体冲突等手段表达不满，更多无直接利益冲突者[17]由于利益矛盾集聚，卷入非制度化参与过程，村级治理容易陷入无序状态。[18]
（四）被动参与
农民政治冷漠不仅受到主体自愿选择和客观环境驱动，还处于乡镇政府和村级权力组织动员影响之下，在村级治理中形成被动参与形态。
佛山市针对村民自治参与实践难题，制定相应动员策略和解决路径，意在保障农民利益诉求，减少农民利益损失，推动农民积极参与公共事务，实现村级治理有效。一是物质资源动员参与。佛山市各区镇制定相关办法，对于积极参与民主议决的农户，给予50元/次的物质奖励补贴，依托利益支持机制提高农民参与率。二是组织资源动员参与。村级党组织借助自身合法性权威和核心领导地位，尝试构建社区利益共同体，通过党组织“直联制”动员村民参与公共事务。三是项目资源动员参与。佛山市在“政经分离”制度改革后，村组两级公共资源有无与规模大小具有差异，存在“村有组无”“村强组弱”的不均衡产权结构，村级组织往往借助项目资源优势实现政治统合和制度统筹，利用利益导向和利益分配机制调动村组成员配合参与。
在村级组织动员下，部分村民由于利益驱动参与村庄公共事务，但是受到体制性障碍和利益结构性因素制约，精英主导下利益驱动的政治参与更多是一种被动参与，具有仪式性和服从性，缺乏实质性和主动性。农民在民主表决环节容易出现“随大流”“走过场”“演闹剧”，[19]更多时候不作表态或不予支持，常常导致集体决策“议而不决”。
表1 农民政治冷漠实践形态
根据表1分析可知，农民政治冷漠实践形态具有不同基础和差异类型，依据农民在村级公共事务治理过程中政治冷漠的自我意愿度和自主选择性，可以对政治冷漠做进一步划分。一是自我意愿度高、自主选择性强的政治不参与，农民通过委托参与或“搭便车”方式影响村级民主政治。二是自我意愿度较高、自主选择性较强的消极参与，农民参与公共事务的动力意愿不足，政治参与逐渐流于形式。三是基于自我意愿度较低和自主选择性较弱形成的盲目参与，一方面表现出“沉默容忍”的随意参与，另一方面产生抵触参与，甚至非制度参与。四是受到外部动员的被动参与，自我意愿度低、自主选择性弱，政治参与激励有限，形成带有表演性质的参与类型，农民对村级治理难以形成内在性认同和实质性影响。
三、农民政治冷漠的生成逻辑
根据佛山市实证研究发现，农民政治冷漠的产生具有内在运行逻辑，并非特定历史时期经济社会偶发现象，而是受到自利性的利益导向形态驱动、失衡性的利益配置结构制约、权益性的利益实现方式约束和滞后性的利益保护机制影响等利益相关因素综合作用的结果。
（一）自利性利益导向意识的驱动
在农村基层治理进程中，社会从总体性利益向个体性利益发展演变，并从依赖性利益制度安排向自主性利益理性选择转型变迁，这成为农民政治冷漠的体制性要素和主体性基础。
在计划经济时期，国家整合社会并抑制市场，全能政府管控下的农村基层处于一元化权力结构之中，形成一体化利益结构和总体性利益秩序，集体、全局利益大于个体、部分利益，二者之间的经济利益和政治权利边界模糊。[20]农民获得经济利益需要依赖强制权力配置，利益诉求存在单一性，个体利益意识相对薄弱。在此期间，农民政治参与并非基于个体利益驱动，而是受制于行政命令，具有“板块化”和“规模化”参与特征，强制动员带来的“激情参与”表象遮蔽了农民政治冷漠行为。
至市场经济分化时期，伴随家庭联产承包责任制推行、人民公社制度解体和村民自治制度创新，村级治理逐渐从“政社合一”阶段进入“乡政村治”时期[21]，国家向基层社会赋权，农村市场获得更多发展空间，国家、社会和市场三者之间的权责逐渐明确。随着农村基层“政经分离”制度改革，国家、集体利益和个体、局部利益边界不断明晰，农民的个体利益得到国家、集体的认同与保护，并追求自身利益最大化，农村基层社会形成个体性利益结构。在此基础上，农民的利益获取不再单纯依赖政府动员参与和强制权力支配，而是可以选择自由市场参与。农民自利性的利益意识不断觉醒，反向消解政府行政动员。此时农民政治参与基于利益导向，具有“分散性”和“原子化”参与特点，获得更多选择空间，农民政治冷漠行为日益外化。
（二）失衡性利益配置结构的制约
在集体化体制向市场化体制转轨过程中，农村经济政治体制改革带来利益资源的调整变动，造成利益分化重组，利益配置不均进一步形成失衡性利益结构和矛盾性利益关系，农民对于现实利益结构的改变程度，或者利益矛盾协调的满意程度，成为决定政治冷漠的现实结构性因素。
一方面随着经济利益结构的调整和治理结构的变迁，催生出多元利益主体，并因为相近、相似利益结成利益群体。不过，受到体制机制、政策体系和个体素质等多重因素影响，不同利益群体呈现非均衡态势，形成强势的相对受益者和弱势的相对剥夺者。相对受益者由于掌握利益资源优势，在利益结构中占据主导地位，易于实现利益最大化、最多化，便于维护既得利益。而相对剥夺者拥有的利益资源不足，在利益结构中处于不利地位。弱势群体在通过集体行动难以改变利益失衡格局，或者缺乏实现利益诉求的条件下，政治参与效能感弱化，往往采取政治冷漠策略表达不满。[22]
另一方面，在农村基层社区，农民主体多样化、多层次的利益诉求与相对有限的公共利益供给之间产生供需矛盾，矛盾性利益关系的协调程度，决定着农民政治参与方式选择。在公共利益供给充足或者存在分配性利益的社区，既得利益群体维持利益秩序，而非既得利益群体为了增进利益，试图打破利益固化格局，不同利益群体形成因利益重新配置产生的利益冲突。在协调利益冲突关系的过程中，制度安排满足了非既得利益群体的可预期、手段性利益，农民在村级治理中可能趋向消极参与。而在切身利益长期缺损的情况下，非既得利益群体有可能出现盲目参与，以期实现利益诉求。[23]
（三）权益性利益实现方式的约束
农民政治冷漠行为选择基于个体理性考量，其与利益实现的成本规模、利益实现的替代可能和利益实现的相对距离关联。
一是利益实现的成本规模。作为“理性经济人”的农民主体[24]，具有个体自利意识，寻求自身利益最大化。农民在参与村级治理实践过程中，对可预期利益的实现进行成本-收益或投入-回报比率权衡比较，当政治参与的预期收益大于支付成本，产生利益报酬时，积极参与村级公共事务。而当农民认为政治参与的预期收益低于支付成本时，可能选择放弃政治参与权利，消极参与村级公共事务。
二是利益实现的替代可能。在村级治理实践中，农民是否必需参与集体公共事务才能获得利益，与利益实现的替代可能产生联系。当农村社区存在公共利益，而无其他替代性利益获取途径时，农民积极参与村庄公共事务成为获得利益的必要方式。而当农村社区公共利益有限，同时具有其他可替代性的利益获得途径，如参与市场经济活动等，农民则会通过利益计算，在替代性利益渠道便于参与或预期收益较多时，疏离社区公共事务，更多关注现实经济利益。
三是利益实现的相对距离。农民政治参与行为和自身利益的紧密程度相关。农民对于与自身利益直接相关、紧密相联的村级公共事务，常会表现出积极参与、高度参与态度[25]，如佛山市社区农民在股东成员界定、土地征收补偿等方面的具体实践。而对于自身利益间接相关、不太紧密的集体公共事务，由于缺乏现实利益驱动，部分农民冷漠参与、随意参与。如村级组织选举过程中，即使乡镇政府给予一定物质性补贴，农民仍会选择不参与或被动参与民主选举、民主表决活动。
（四）滞后性利益保护机制的影响
农民积极政治参与不仅需要内在性的利益动力基础，更需要外部性的利益保护机制。而在村级治理实践过程中，利益代表组织异化、利益表达渠道受阻和利益救济机制缺位，也是农民政治冷漠的障碍性因素。
一是利益代表组织异化。在农村经济社会转型过程中，乡镇政府、村级组织和农民群体等在利益目标上出现错位，乡镇政府或村级组织不能有效保护农民利益，农民自身组织力量薄弱，政治参与影响式微，成为政治冷漠的诱因。乡镇政府作为国家基层政权机构，代表国家利益同时具有部门化利益，与村级组织、经济能人实现利益共谋，可能侵害农民利益。村级组织具有政府“代理人”和农民“当家人”双重角色[26](P291)，一方面村级组织不断“行政化”，村民自治功能弱化。另一方面，村级组织被村庄精英群体“俘获”，输出型利益表达多于输入型利益表达，并不能有效均衡村内利益诉求，协调内部利益矛盾。农民群体具有个体化利益取向和松散性组织特征，在缺乏紧密利益联结的情况下，农民群体追求利益表达的集体行动较难达成，导致农民政治参与冷漠。
二是利益表达渠道受阻。农民在利益相对受损的情况下，通常不会直接通过非制度化渠道进行抗议。与之相对，则会基于获得利益需要应当付出的成本-风险考虑，在制度化框架内实现利益诉求。但是，一旦制度化渠道难以实现合法权益，如借助司法途径维护利益的花费成本高、维权程序长；信访维权途径回应性差、执行力弱等，农民在制度化利益表达渠道运行不畅的前提下，可能采取政治冷漠或非制度化参与形式诉诸不满。
三是利益救济机制缺位。乡镇政府、村级组织等在农村集体产权制度改革过程中，存在法律法规保障力度不够、政策制定科学程度受限、行政执法规范缺位、配套补偿措施不全等问题，不利于农民利益救济和利益保护。在缺乏利益补偿救济机制的情况下，利益相对受损的农民群体对政府、村级组织的合法性认同趋弱，农民在村级公共事务治理中或者消极参与，或者出现诸多非理性的无序参与行为。
四、结论与讨论
党的十九大报告明确指出，“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。而现阶段，在以佛山市为代表的某些市场经济发达地区，农民在村级公共事务治理中并未出现预期的政治参与热情，相反却表现出非预期的政治冷漠实践形态，出现市场经济相对发达和政治参与相对疲软的村级治理悖论。
究其根本，农民政治冷漠具有内在的生成机理。一方面在于经济发达地区受到市场力量影响，农民在村庄政治参与之外具有更多自由选择空间和利益实现渠道，政治冷漠行为的产生具有“市场经济利益诱致力”。另一方面，在社区内部利益结构重塑和利益秩序再建过程中，部分农民作为非既得利益群体处于弱势地位，政治参与效能感不足，参与动力和意愿下降，农民政治冷漠行为受到“社区利益结构拒斥力”影响。另外，农民作为政治冷漠行为主体具有自身选择逻辑，基于“理性经济人”假设，对参与村级公共事务作出“成本-收益”权益计算，在政治参与花费较高、风险较大、收益较低的情况下，农民政治冷漠倾向明显，表现出较强的“主体利益偏好选择性”。换言之，经济发达地区村级治理实践中的农民政治冷漠行为，是在利益及利益机制基础上综合作用的产物，也是农民在经济自由和政治自由之间做出的理性选择结果。[27]
基于此，深入研究农民政治冷漠行为，还应全面把握农民政治冷漠的主要特征及对村级治理带来的现实影响。一方面尊重农民的主体地位和自主选择。政治冷漠行为选择是农民主体自愿的行为结果，强制要求农民全部政治参与具有非现实性，而且农民政治冷漠对于避免非理性的过度参与以及维护乡村秩序稳定起到一定作用。[28]因此，乡镇政府和村级组织在民主参与活动中需要理性看待这一意外现象，避免强制过度动员。另一方面，农民政治冷漠行为作为一种低度参与现实实践，必然会对村庄民主政治深化发展、村级公共权力监督制约和社区公益事业持续开展产生不利影响，造成集体行动困境和村级治理合法性基础不足。对此，乡镇政府和村级组织除了制定利益激励政策之外，还应均衡不同群体利益结构，协调群体利益矛盾，完善利益表达渠道，健全利益保护机制[29]，规范引导农民积极有序参与村级公共事务[30]，提升农民政治参与认同感，推进村级治理有效和基层治理现代化。
作者简介： 姜胜辉（1991—），男，华中师范大学中国农村研究院在读博士研究生，主要研究方向为基层与地方治理。;
来源：中共福建省委党校(福建行政学院)学报2020年01期
