1874年10月31日，恭新王奕訢代表清政府與日本政府代表大久保利通在北京簽訂《中日北京專條》，亦稱《臺灣事件專約》），另附《會議憑單》一件。《北京專條》的簽訂，直接導致了日本1879年吞併琉球（今沖繩），並在清朝朝野引發了一場大爭論——“海防”與“塞防”之爭。
李鴻章：放棄新疆，專守海防
1874年12月10日，時任直隸總督、北洋通商事務大臣的李鴻章上《籌議海防折》。這道奏摺即是著名的“數千年來未有之變局”和“數千年來未有之強敵”的出處。
在這道著名的奏摺中，鑑於加強海防的極端迫切性，李鴻章提出：“近日財用極絀，人所共知，欲圖振作，必統天下全局，通盤合籌，而後定計。”
由於“新疆各城，自乾隆年間始歸版圖，無論開闢之難，即無事時，歲需兵費尚三百餘萬，徒收數千裡之曠地，而增千百年之漏卮，已為不值，且其地北鄰俄羅斯，西界土耳其、天方、波斯各回國，南近英屬之印度，外日強大，內日侵削，今昔異勢，即勉圖恢復，將來斷不能久守。”
所以，他建議，“可否密諭西路各統帥，但嚴守現有邊界，且屯、且耕，不必急圖進取，一面招撫伊犁，烏魯木齊、喀什噶爾等回酋，準其自為部落，如雲、貴、粵、蜀之苗猺土司，越南、朝鮮之略奉正朔可矣。兩存之則兩利。俄、英既免各懷兼併，中國亦不至屢煩兵力，似為經久之道。況新疆不復，於肢體之元氣無傷；海疆不防，則腹心之大患愈棘。孰重孰輕，必有能辨之者。此議果定，則已經出塞及尚未出塞各軍，似須略加核減，可撤則撤，可停則停，其停撤之餉，即勻作海防之餉。”
說白了，就是放棄新疆，專注海防。
左宗棠：海防要守，新疆要收
針對“海防”與“塞防”之爭，時任陝甘總督的左宗棠於1875年4月12日上《復陳海防塞防及關外剿撫糧運情形折》。
他認為：“今之論海防者，以目前不遑專顧西域，且宜嚴守邊界，不必急圖進取，請以停撤之餉勻濟海防；論塞防者，以俄人狡焉思逞，宜以全力注重西征，西北無虞，東南自固。此皆人臣謀國之忠，不以一己之私見自封者也。”
他提出：“竊維時事之宜籌、謨謀之宜定者，東則海防，西則塞防，二者並重。”
在這道奏摺中，他詳細分析了關外的戰略形勢及當時的國際環境，同時針對“錢”這個核心問題，提出了收復新疆籌餉的詳細辦法，並據此建議朝廷堅定出兵收復新疆的決心。
他說：“若此時擬停兵節餉，自撤藩籬，則我退寸而寇進尺，不獨隴右堪虞，即北路科布多、烏里雅蘇臺等處恐亦未能晏然。是停兵節餉，於海防未必有益，於邊塞則大有所妨，利害攸分，亟宜熟思審處者也。”
慈禧：左宗棠“所見甚是”！
“海防”和“塞防”的爭論，李鴻章和左宗棠是其代表人物，但兩人身邊也有很多各自的支持者。
比如兩江總督李經羲、閩浙總督李鶴年、山西巡撫鮑源深、河南巡撫錢鼎銘等人都贊同李鴻章，醇親王弈譞、刑部尚書崇實也持此議；支持左宗棠的，則有漕運總督文彬、湖南巡撫王文韶、江西巡撫劉秉章、江蘇巡撫吳元炳等人，軍機大臣、總理衙門大臣文祥也堅定站在左宗棠一邊。
而作為臣僚中話語權最重的恭親王奕訢，此時卻選擇了騎牆。
1875年5月3日（光緒元年三月二十八），朝廷以4歲的光緒皇帝的名義下旨：“左宗棠奏《海防塞防實在情形並遵旨密陳各折片》，所稱關外應先規復烏魯木齊，而南之巴、哈兩城，北之塔城，均應增置重兵，以張掎角。若此時即擬停兵節餉，於海防未必有益，於邊塞大有所妨。所見甚是！至海防之餉，據稱始事所需與經常所需，無待別籌。綜計各省設防，事屬經始，需款較鉅。若僅將購船僱船之費備用，短缺尚多。此則宵旰焦思，而尚待與各省疆臣共相經畫者也。”
同一天，“命陝甘總督左宗棠以欽差大臣督辦新疆軍務。”（均見《清德宗實錄》卷6）
在這場爭論中，慈禧太后最終也站到了左宗棠一方。
爭來爭去爭什麼？
導致當年這場爭論的核心，其實並不是該做什麼和不該做什麼的問題，而是因為“錢”。說白了，清政府缺錢。
大家都知道，在“海防”與“塞防”之爭發生前，清政府剛剛經歷了鎮壓太平天國和捻軍的戰爭。前者耗銀2.8億兩，後者耗銀也超過了1億兩。
此外，一系列不平等條約導致大量賠款支出，頻舉外債導致大量息款支出，等等。
為了應付窘境，清政府不斷“開源節流”，如開徵於1853年的“厘金”就是其財政收入膨脹的重要來源。但掙的多，花的更多，財政缺口不降反升。“塞防”不能丟，“海防”也要辦。
總而言之一句話——“拿錢來”。
咱們上文剛剛引用過的上諭中就說，雖然必須派兵出關收復新疆，但沿海各省籌辦海防，如果僅僅是買船僱船，所費“短缺尚多”；要是開始全面籌建，也就是所謂“事屬經始”，則“需款較鉅”。所以，必須早晚不停地殫精竭慮（宵旰焦思），需要朝廷與各位封疆大吏共同商議辦法（尚待與各省疆臣共相經畫）。
收復新疆，左宗棠從光緒元年到三年（1875-1877年）共收銀5847,7600兩。但加上善後重建，實際的支出遠不止這個數字。
據戶部光緒十年（1884年）的統計，“軍需而外，善後經費又每次動撥數萬、數十萬兩不等。事權本未劃一，故勇無定數，餉尤無定額。通盤計算，甘肅新疆歲餉耗近歲財賦所入六分之一。”
也就是說，從光緒元年（1875年）到新疆建省（1884年）的10年間，西征和塞防的軍費支出高達七八千萬兩白銀。
再說說海防。從光緒元年（1875年）至光緒二十年（1894年），北洋海防支出2100多萬兩，南洋海防支出遠不及北洋，大致是其1/3。二者相加，約3000萬兩白銀。（本節西征及海防財政數據均依據周育民《塞防海防與清朝財政》，上海師範大學學報（社會科學版）2001年1月第30卷第1期）
而就在光緒初年，發生了波及山西、直隸、陝西、河南、山東等省的大災荒——“丁戊奇荒”。這場災荒造成上千萬的人口損失，對經濟的摧殘也是巨大的。
內外交困之下，財政更加捉襟見肘。
孰是孰非？
“海防”和“塞防”之爭的實質，是國防前線的戰略部署和國家有限財力應如何分配；爭論的焦點則是收復新疆還是放棄新疆。這場爭論在一定程度上體現了中國人領土觀念的深層傳承，並對國防領土觀念的近代化有著極其深遠的影響。
至於二者孰是孰非，我想引用左宗棠本人一段話來定論，咱們上文引用過的《復陳海防塞防及關外剿撫糧運情形折》：“此皆人臣謀國之忠，不以一己之私見自封者也。”
這句話什麼意思呢？那就是，這都是臣僚出於絕對忠誠的初衷為國家利益謀劃，而不是以個人成見為出發點的固步自封。
康濤
2020年4月10日於北京無遺樓
