摘 要：在大學生村官制度演進的過程中,中央政府、地方政府、村莊層級①等主體往往表現出不同的邏輯。中央政府在政治力量對比與資源配置權力上均處於優勢地位,對該制度的演變和推進起著主導作用;省、市、縣、鄉等不同層級根據當地的實際情況彈性實施,不同層級的訴求會按照級別層層上報,最終集中於省層面向中央提出,從而對大學生村官制度的完善和實施產生重要影響。村莊層級是相對封閉的社會結構,也是制度發揮作用目的地,其社會結構對大學生村官制度作用的發揮具有直接的影響。在壓力型政治體制下,縣鄉基層政府和村莊層級在“完美行政”和“地方利益代表”中不斷地平衡和修正。儘管各層級可能因為各自不同利益而出現博弈現象,但整體而言與中央頒佈制度的利益出發點存在高度的一致。探討中央政府、地方政府及村莊層級等主體在執行大學生村官制度演進中的不同邏輯,將為該制度的進一步完善提供決策依據。
一、問題提出
大學生村官制度實施以來,一直飽受爭議,有些專家對制度持質疑態度,認為農村需要有一個熟人社會的組織體系來解決問題,而以發展農村的名義引進外來大學生,不但錯置了空間,且以個體替代組織的方式是該制度錯誤的核心所在。1況且國家為培養大學生付出了巨大成本,農村環境不利於大學生髮揮聰明才智,只有在城市環境才能為國家做出更大的貢獻。[1]有些專家對大學生村官制度持支持態度,認為大學生村官作為推動新農村建設的年輕骨幹隊伍,一定會發揮出不可或缺的中堅作用。[2](p39-45)還有些專家持中立態度,認為這項制度是以國家戰略調整和宏觀制度變化為背景的,既不是一個孤立的現象,也不是一般的好人好事。[3]
爭論的焦點歸納起來大體是:大學生村官是否能解決農村問題?大學生駐村為官是不是國家人力資源的浪費?大學生村官制度是不是國家戰略的組成部分?首先,大學生村官既無法解決農村所有的問題,也無法解決困擾農村發展的重要問題。大學生村官制度是補充農村人才短缺的現實設計,這只是一個導向性的開端。其次,大學生在城市就業已經非常艱難,到農村任職只是多了一條就業路徑並豐富了閱歷,且期滿後可自由選擇。其三,大學生村官制度的出臺只是農村發展政策系列的組成部分,並且可以看到至少有兩種基本轉變:一方面過去成立村莊黨支部主要是以“管”為主,現在派駐大學生村官主要是以“幫”為主,這順應了鄉村自治的社會發展趨勢,從直接干預向宏觀調控轉變;另一方面大學生村官的“進”和“出”不完全受行政操控,更多的是用人單位和大學生村官雙方自願的市場行為。
總之,列出眾多理由來支持該項制度並不是件費勁的事情,但關鍵是怎麼能讓制度發揮它應有的作用,這才是更復雜但更有必要深入討論的話題。這裡至少涉及兩個問題:一是大學生村官究竟應該發揮什麼作用?要求過高則如一紙空文,要求過低又落入人才錯置的窠臼。二是大學生村官制度的運行邏輯及現實情況是否有利於大學生村官發揮作用?實證經驗告訴我們,中央和地方有著不同的利益,地方不同層級的政府也有著不同的利益,如何調適這些利益主體,對大學生村官發揮作用將大有影響。
基於此,本研究不再探討大學生村官制度的“去”與“留”的問題,以免再次落入到質疑制度本身的循環當中,也極易陷入國家—社會的二元對立中去,得出的結論或建議也大多針對中央政府,而忽視了地方政府、村幹部、村民和大學生村官本身,因此,本研究主要目的更多的是拋磚引玉,將精力引向探討制度如何可以運轉得更為順暢,並使大學生村官能夠在一個相對好的現實環境中發揮應有的作用。
二、大學生村官制度的演進過程
大學生村官制度的出臺與歷史的邏輯是相統一的,具有歷史繼承性。1949年後出臺了“知識青年上山下鄉”“社教運動”和“幹部下鄉”等一系列政策,這些政策的目標都是圍繞農村經濟社會的穩定和發展,形式都是人才從城市流向鄉村。大學生村官制度在目標、形式甚至內容方面與歷史出臺的相關政策有著驚人的相似。但是,大學生村官制度有著時代的特徵,如:知識青年上山下鄉政策是通過行政動員去實現,而大學生村官制度是通過自願有償的方式駐村為官。目前,學界較為認同大學生村官制度的階段說:萌芽(1995～2001年)、發展(2002～2005年)和普及(2006年～至今)三個階段。[4]萌芽階段最早可追溯到1995年江蘇省豐縣的“雛鷹工程”,之後,海南省、浙江省、河北省等地都相繼出臺了呼籲高校畢業的大學生到農村工作的政策。但是這個階段的大學生村官制度還很不完善,規模及在社會的影響力也很小。發展階段的運行機制相對來說較完善,各地實施的規模及社會影響力也較大,同時,在提高農村幹部整體素質、促進農村經濟發展、穩定農村社會環境等方面也取得了比較明顯的成效。普及階段大學生村官隊伍迅速壯大,2016年底,全國招聘的大學生村官數量已經攀升到45萬人,在崗超過10萬人。在崗大學生村官中,有5萬多人進入“村兩委”班子,9千多人進入鄉鎮領導班子,8千多人選擇創業,成為農村發展第一線的重要力量,而且此階段的大學生村官制度運行機制也逐步完善。
綜上所述,從大學生村官制度出臺的時間、內容和階段目標綜合來看,大學生村官制度的連續性很強,本文提出了制度預備、制度出臺和制度完善三個階段,具體如下:
第一階段是大學生村官制度的預備階段。在這一階段,中央綜合考慮:一是城鄉二元結構中農村發展明顯滯後於城市,國家干預成為解決農村發展的一種途徑;二是大學生就業已經成為“老大難”問題;三是缺乏人才是制約農村發展的一個重要瓶頸。因此,這一階段主要表現為中央鼓勵高校畢業生面向基層就業,如2006年5月29日,中組部、教育部等14部門聯合下發《關於切實做好2006年普通高等學校畢業生就業工作的通知》,強調各地區應貫徹落實引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的各項政策措施,要求各省級政府有關部門最遲應在2006年6月出臺具體實施意見,其中有很多優惠政策以鼓勵和吸引各高校優秀畢業生投身到農村中去,為農村做貢獻。2007年初,中央發佈的“一號文件”——《中共中央、國務院關於積極發展現代農業紮實推進社會主義新農村建設的若干意見》中做了非常重要的決定:在有條件的地方,可選拔大專院校和中等職業學校畢業生到鄉村任職,改善農村基層幹部隊伍結構(表1)。
第二階段是大學生村官制度的出臺階段。這一階段的時間跨度大致一年,重點是以制度的形式確立大學生村官的合法性。以2008年中組部發文《關於選聘高校畢業生到村任職工作的意見(試行)》 為起點,這項工作正式轉入國家主導的工程建設階段,被輿論熱評為“新時期的上山下鄉運動”;2008年12月15日,胡錦濤同志在中央財辦的有關材料上批示:“確有完善大學生村官有關政策的必要。”2008年12月22日,出席大學生村官代表座談會並提出要努力使大學生村官“下得去、待得住、幹得好、流得動”。2009年“一號文件”提出要實施“一村一名大學生”計劃。同年,中組部再次發文對大學生村官選聘、培養、管理等制度進行細化和補充,並建立了該項工作的長效機制(表2)。
第三階段是大學生村官制度的完善階段。這一階段的重點是:一是針對試行階段出現的問題提出解決方法,如提出的大學生村官“五條出路”。二是將制度細化成可操作的相關措施,如中組部、人力資源社會保障部、國家公務員局聯合發文《關於開展從大學生“村官”等服務基層項目人員中考試錄用公務員工作的通知》,提出中央機關(不含省級以下直屬機構)專門設置100個錄用計劃,用於招收大學生村官等服務基層項目人員。三是進一步規劃大學生村官制度,如中組部、中央機構編制委員會辦公室、教育部、財政部、人力資源社會保障部、國家公務員局聯合發文《關於進一步加強大學生村官工作的意見》,提出大學生村官管理的13個重點方面,並強調加大從大學生村官等服務基層項目人員中考錄基層公務員的力度。同時由團中央、農業部等部門啟動實施了大學生返鄉創業的行動,成立了“全國大學生村官創業聯盟”(表3)。這個階段的工作沒有終點,必將深入進行。
從這三個階段出臺的相關政策來看,每個階段的重點不一樣,且環環相扣,一方面這項制度前後已十餘年,體現了中央推行大學生村官制度的決心和努力,另一方面大學生村官的數量不斷攀升,這表明制度已經發揮了作用。但是,制度實施過程並不是一帆風順。如根據媒體報道的一些案例:海南省持續七年之久的大學生村官計劃漸趨停滯、[5]江蘇海安縣於1999年7月面向全縣招聘的一批大中專畢業生“村官”幾乎在三年之內全部離開了自己的崗位[6]等,致使該項制度遭到了社會批評,人們質疑這個計劃是否能繼續?這個政策是“權宜之計”還是長期戰略?
隨著經濟社會進入多元博弈的時代,[7](p16-20)大學生村官制度實施過程中,中央政府、省市縣鄉等地方政府、幹部和村民等村莊力量以及大學生村官均圍繞各自利益進行多元博弈,雖然這種多元博弈並不是市場經濟下特有的產物,但是在市場經濟的條件下,這種博弈會不斷加強,例如,研究發現不少大學生村官將該職位視為“跳板”,這顯然不是政府和鄉村願意看到的事情。
三、大學生村官制度實施的整體邏輯
隨著社會的轉型,中國逐漸由總體性社會變遷至多元性的社會。[8]國家(中央政府和地方政府)、村莊(村幹部和村民)是大學生村官制度演進和實施的主體,不同主體依據各自的利益和所處機構位置,在行動中往往表現出不同的邏輯,這些邏輯構成了大學生村官制度實施的整體邏輯,也是推進和完善該制度的內源動力。
大學生村官制度在各層級性執行的時候會出現不同於政策設計初衷的偏差,這主要表現為兩種形態,一種是真實性執行,意指圍繞中央制定制度的目的,綜合考慮地方具體情況,因地制宜地進行制度創新和相關實施;一種是失真性執行,意指公共政策在執行過程中出現與政策內容不符、偏離政策目標、違背政策精神的現象(圖1)。
圖1 大學生村官制度實施中的整體邏輯
(一)中央政府的運行邏輯
中央政府作為重要利益主體對制度的實施產生很大影響。在制度的實施過程中,選擇空間和實際行動很可能改變制度約束的強度甚至方向,而且其行動深受環境影響,外部環境將嵌入到其行動中不斷地製造新環境,中央政府根據環境變化不斷調適,以使政策更加完善。圖2反映了大學生村官制度實施過程中不同利益群體的各自角色以及互動機制。首先,中央政府制定政策並下撥財政到地方政府,地方政府也相應地配套一系列政策和財政輔助中央政府。然後,地方政府通過省、市政府對政策的細化以及縣、鄉政府的具體管理,又下到行政村具體執行。其次,這個過程並不是直線進行,而是循環往復,如鄉村等具體執行者在實施過程中出現的問題又將通過這個路徑反饋給地方政府,並層層反饋至中央政府。其三,中央政府接到相關的情況指令,將考慮如何進一步完善或補充大學生村官制度,以此,形成一個週而復始的不斷改進和完善的政策制定和生產複製的過程。
圖2 大學生村官制度運行的整體邏輯
(二)地方政府實施邏輯中的“關係運作”
中央和地方政策邏輯關係主要有以下五種:[9]一種是推出關係,指地方和中央的政策在邏輯、內容上完全一致,沒有分歧;二是強化關係,指地方依照中央政策制定出體現地方的利益和特徵的政策;三是似然關係,地方和中央政策結構一樣,但基本利益不一致;四是非似然關係,指地方和中央政策完全不相容,但是都有存在的獨立理由;五是不一致關係,指兩者利益完全不一致,地方可能擯棄中央政策或迫使中央政策發生變化。目前看第五種關係還沒有具體的體現。
1.推動和強化關係
國家號召大學生去農村有幾點目的:一是推動新農村建設和農村地區城市化進程;二是改變農村產業結構、盤活農村經濟總量和改善農村環境;三是建立高等教育與農村聯繫的橋樑;四是促進農村基層組織建設、法制建設以及和諧文化建設。在這些方面,地方和中央表現出高度一致,因此中央頒佈大學生村官制度的相關政策後,地方也會頒佈相應的政策推動大學生村官制度。
地方在細化中央政策時候,不僅是按照結構推出,還會根據各地特徵進行個性化設計,但設計不脫離中央政策的框架,起到推進政策實施的強化作用,這也是中央政策給予的自由裁量權。如陝西省考錄程序中加入了組織推薦環節,即參加考試的人員必須先經過各級組織和群眾推薦,強調了群眾公認;江蘇省在面試中設計了大量農村工作實際操作問題,使工作踏實、勤于思考的大學生村官脫穎而出。
2.似然關係和非似然關係
中央政府在制定大學生村官制度時候,形式上盡力做到“放之四海而皆準”,但地方政府根據各自的情況會對中央制度進行新的創造,添入新元素,這些元素與中央政府制定的初衷並不一致。更多情形下,這類行為體現在上下級基層政府持續雙向的互動過程中。因為這些應對策略和行為常常與上級政策指令不符甚至相悖,所以他們大多是通過非正式方式加以實施,即基層政府間的“共謀行為”,這種現象也是基層政府在執行政策時所表現的靈活性和適應性。[10]如中央制定的政策中,中組部多次強調,大學生村官在第一個聘期內必須在村裡工作,鄉鎮機關和上級部門不能截留或借用。但是,在調研中發現,仍有縣鄉鎮部門明知故犯,或把大學生村官看作鄉鎮黨委、政府的“最佳外援”,捨不得放回村裡;或是出於安全考慮,不敢把大學生村官放到村裡;或是把大學生村官當“過客”,高高掛起,沒有真正交任務、壓擔子。這些現象在調研的村莊中都不同程度地存在。利益不同導致了中央和地方的考慮和做法不同,而地方政府執行的靈活性也是因為政策本身有許多執行靈活性的空間,如國家政策的執行細則由各地政府制定或相應調整,或者對執行政策過程中的靈活性默認甚至鼓勵。這種執行靈活性為上下級地方政府之間在執行政策過程中加以解釋、變更等提供了合法性基礎。[10]
總之,地方政府在執行來自中央政府的各種政策指令時常常共謀策劃,採取“上有政策、下有對策”的各種做法,聯手應付自上而下的政策要求,導致實際執行過程偏離政策初衷的結果。[10]出現類似的現象主要有幾個方面的原因:一是壓力型政治體制下,縣鄉基層政府和鄉村作為並非消極被動的政治行為體有著自身相對獨立的利益訴求,可以調整制度制定的方向並選擇抵制。二是壓力型政治體制下,縣鄉基層政府和鄉村必須在“完美行政”和“地方利益代表”中不斷平衡和修正。
(三)村莊層級的運行邏輯
村莊是一個相對封閉的結構,大學生“空降”至農村很難融入其中:一方面村幹部、村民的宗族派系或血緣親屬等內生因素形成的社會結構,像“一道網”一樣排斥外來的大學生村官。另一方面由村幹部組成的權力結構,像“一扇門”一樣將大學生村官隔離在農村權力場域外,大學生村官或無權或成為村權代表的村幹部的附屬。比如調研過程中經常會聽到大學生村官的抱怨,“我們就是外來的,現在要作為村莊的管理者,誰願意聽你的話,不配合又怎麼管理”。同時也會聽到眾多村民質疑,“大學生對我們不瞭解,我們也不熟悉他們,他們根本不可能把握得住複雜的鄉村社會關係以及處理好鄉村事務”。大學生村官的抱怨和村民的質疑恰恰反映鄉村的實際情況。農村作為鄉土社會,其社會結構的組成是以血緣為基礎並像水的漣漪一樣層層向外擴展的,2大學生村官通過行政媒介進駐鄉村必然要受到這些社會結構的阻礙。去過農村的研究者大概都知道,村幹部必須具備的因素可能是多方面的,但是一個關鍵的因素是其所在的姓氏、派系或宗族等必須在村莊有一定威望,村支書和村主任的選拔更是如此。顯然村幹部治理村莊的能力多數產生於村莊本身的社會結構當中,這就決定了大學生村官即使是賦予一定的“官名”或者“官權”,實際上也很難或者根本做不到嵌入到鄉村當中掌握這種社會權力。
1.從村幹部層面分析,多數村幹部認為大學生村官:
一是該職位只是一個暫時“跳板”;二是對農村社會尤其是當地的社會尚不瞭解;三是能力不足,尚無能力處理村莊事務等。因此,對於村幹部而言,大學生村官只是國家作為一個干預體放置在農村,但是國家並沒有真正地授權給他們。而大學生到了村裡又受到村幹部的管轄,村幹部也沒有放權給他們,換句話說,村幹部為了自身的某種利益也不同程度地排斥大學生村官,使大學生村官在職位上處於一種尷尬的境地。可見,村幹部在大學生村官制度執行中:一是關係邏輯,二是權力邏輯,這兩者於大學生村官制度在鄉村實施中都有不同程度的體現。
2.從村民層面分析,多數村民對該制度並不瞭解,認為大學生村官:
一是入村為官的目的是協助村幹部,與己無關;二是從經濟利益上分析,因為村裡沒有錢,想做大事非常難,大學生村官自己又沒有社會資源,在村裡是人生地不熟,有職無權;三是從面子關係上分析,村幹部都是土生土長的本村人,在村裡都有一定的宗族勢力和親情關係,做起工作來大家都會或多或少給點面子,但是大學生村官沒有這種關係也就沒有資格享受面子的待遇。正如牟成文所認為的村民無論是作為一種特定職業,還是作為一種特定身份,或是作為一種特定符號,都需要貫穿於特定的信仰之中。[11]但是,在物質主義氾濫的語境裡,村民的信仰正在趨近於“單向度化”或者純粹物質化。由此可知村民:一是關係邏輯,二是實惠邏輯,這兩者於大學生村官制度在鄉村實施中也都有不同程度的體現。
上述分析表明,中央政府由於在政治力量對比與資源配置權力上均處於優勢地位,在大學生村官制度的演變和推進過程中起著主導作用,主要體現在:(1)中央政府根據自己的利益對可能的制度方案進行選擇並自上而下地組織實施,對危及自身利益的方案予以排除;(2)中央政府對已出臺的制度,根據實施結果進行修正和調整。地方政府在執行大學生村官制度時,省、市、縣、鄉等不同層級將根據當地的實際情況採用非正式方式,而非正式方式可能有助於集中到省層面向中央提出訴求,從而對大學生村官制度的變遷產生重要影響。綜合來看,中央高位推進,省、市、縣、鄉等各層級根據具體情況相應推動的層級執行,以及前文所提到的真實性和失真性的執行構成了大學生村官制度實施的整體邏輯。
四、大學生村官制度實施邏輯的結構分析
吉登斯的社會結構論本質是二元結構,即社會結構不僅對人的行動具有制約作用,而且也是行動得以進行的前提和中介,它使行動成為可能;行動者的行動既維持著結構,又改變著結構,並對行動者的行動產生新的影響,即不斷地重新構建。3
從大學生村官制度實踐的角度看,二元結構不斷的重構會導致兩個方面的變化:一是制度基於行動者的不同利益訴求而不斷地完善,逐步朝設計的方向前進;二是行動者的利己行為不斷扭曲制度設計的初衷,導致制度不斷偏離。以吉登斯的理論為基礎,結合大學生村官制度的實施情況,大致可剖析為三個層面(圖3):第一層是結構與行動的關係,即在一定規則和資源條件下,不同行動者的出發點和利己行為之間博弈所產生的問題;第二層是國家與社會的關係,即以大學生村官制度為載體,國家與鄉村社會之間“控制—自治”的博弈所導致的問題;第三層包括中央與地方、鄉村內與外兩層二元結構,中央與地方關係即在中央設計與地方實施過程中兩者行動並沒有體現出“鐵板一塊”的情況所導致的問題,鄉村內外關係即大學生村官融入以血緣為紐帶組成的鄉村社會所遭到的排斥力帶來的問題,分析如下:
圖3 大學生村官制度實施邏輯的結構分析
一是從結構與行動的二元關係出發,將制度執行的規則和資源視為結構,將中央、省、市、縣、鄉視為結構中的行動者,並且在這個框架下進行利己行為,在這個過程中最重要的問題是不同的層級行動者的利己行為易導致制度失真。出現問題緣起於不同層級行動者執行制度的需求和邏輯不同,中央政府制定和推進大學生村官制度的目的是支持農村發展和強化對鄉村的管理;地方政府尤其是基層政府在圍繞中央制定制度精神的同時考慮到地方的規則和資源等實際情況,往往表現為彈性執行;鄉村社會尤其是其權力核心可以接受外來的支持,但對國家強化管理易產生排斥;大學生村官基於奉獻進入鄉村較為少數,多數是為了自身利益選擇將該崗位作為“跳板”。以上這些行動者的邏輯往往會導致制度設計的目標產生偏離現象,如中央政府強化對鄉村管理的邏輯容易使鄉村社會產生排斥,地方政府的利己行動容易使制度扭曲,鄉村社會基於自治和權利的保護對大學生村官的賦權行為直接表現為排斥,大學生村官則視制度為“跳板”。這些不同行動者所處的外部環境形成了行動者行動的框架,不斷對行動者產生影響並使其調整行動。[12]不同層級行動者的利己行為匯聚是一個行動集,其導致的問題也會形成一個問題集,這就是結構的失真問題。
二是從國家與社會的視角出發,多數觀點認為大學生村官制度頒佈的一個重要目的是進一步固化國家在鄉村社會的權力,簡言之,就是通過制度加強對鄉村的管理,而鄉村社會一直以來都在政府的管理和本身自治之間進行平衡,這樣就會導致國家控制與鄉村自治之間的博弈。國家通過大學生村官制度深入到鄉村社會和鄉權中必然會招致鄉村社會的排斥,主要會出現以下問題:一是目前的大學生村官僅能在村莊任虛職,處於有名無權的境地,即使進入到“村兩委”,也多遊離於鄉村權力之外;二是大學生村官從事的工作主要是上傳下達等“敲邊鼓”的事情,沒有接觸到鄉村社會發展的核心問題。可見這個博弈的結構在某些方面是不利於大學生村官在鄉村的實權制度,妨礙了制度積極目標的實現。因此說“採取切實政策措施鼓勵他們在廣闊農村實現人生價值”[13]不是件容易的事。
三是從中央與地方、鄉村內外的視角出發,首先中央政府與地方政府同屬國家機器,本應“鐵板一塊”,但是站位和利益的不同決定了其行動上可能一致也可能不一致,不一致的行為一部分可調整後改善制度,一部分難於調適可能使制度產生消極的影響。縣鄉作為制度主要執行層面的行動者,最可能表現出利己的行為,如將大學生村官視為基層政府短缺人手的補充,造成大學生村官在鄉村鍛鍊的時間和機會大大減少,培養效果可能大大降低。其次鄉村內外關係的體現主要表現在:一是地方政府等(外生因素)和村幹部構成的權力結構,像“一扇門”一樣將大學生村官隔離在農村場域外,直接影響其發揮能動作用。在實踐中,一方面表現為大學生村官服務對象僅指向村幹部,另一方面大學生村官工作範圍多限於“村兩委”辦公地,結果就是大學生村官制度在實踐中表徵為“脫離農民群體談服務農村”。二是村幹部、村民等(宗族派系和血緣親屬等內生因素)關係在村莊場域形成的社會結構,像“一道網”一樣排斥外來的大學生村官,間接影響其能動作用發揮。在實踐中,一方面表現為大學生村官對複雜關係難於把握,另一方面表現為村民不信任外來者能處理好鄉村事務。[14]這兩層結構表明其中的二元存在與制度實現積極目標相反的利益,使制度出現一定程度的偏離。
五、小結
根據上述分析得知如下:
一是大學生村官制度的演進大致可以分為三個階段,不同階段側重不同。第一階段是大學生村官制度的預備階段,明確價值導向鼓勵高校畢業生面向基層就業;第二階段是大學生村官制度的正式出臺,以制度的形式確立大學生村官的合法性;第三階段是大學生村官制度的規範和完善階段,重點是對試行階段出現的問題提出解決方法。
二是各級政府不遺餘力推動大學生村官制度。中央政府制定的相關政策和各級政府配套實施的各項政策、各種措施都反映出國家大力推行大學生村官制度的決心。
三是大學生村官制度的層級性執行以及失真性、真實性表達的整體邏輯是:大學生村官制度是中央高位推進,沿著中央、省、市、縣、鄉和村的執行路徑不斷地被再規劃和細化,地方會根據相應的特色和實際情況進行具體化處理和相對的自由裁量,最終形成不同地方、不同特點的大學生村官制度,形成了大學生村官制度執行的層級性。大學生村官制度在各層級性執行的時候容易出現與政策設計初衷不同的偏差,包括真實性執行、失真性執行。
四是大學生村官制度的實施邏輯取決於實施大學生村官制度的主體的邏輯。首先,該制度的推動還處在由中央政府主導和控制的階段,從制度的內容和出發點看,中央和地方高度一致,但是不一致表現出來的博弈往往成為制度推進和完善的源動力之一。其次,地方是由省、市、縣、鄉等構成,不同層級的利益出發點也有不同之處,博弈的結果往往會通過省一級向中央提出訴求,這些訴求如果是在中央的制度框架或者制度實施的目標框架下,往往能起到“誘致”中央政府默認、許可甚至推廣。4其三,鄉村是制度發揮作用的目的地,其社會結構對大學生村官制度作用發揮具有直接影響,制度設計吻合或很大程度吻合鄉村的特色情況,制度的運行會更加順暢,反之,則表現為與縣、鄉尤其是鄉政府進行直接博弈,自下而上地對制度結構產生衝力,這種衝力與地方政府自上而下的控制力交互作用形成的一種合力,在很大程度上也決定了大學生村官制度的演進進程。
五是大學生村官制度實施邏輯的結構。從結構與行動看,不同層級行動者的利己行為匯聚是一個行動集,其導致的問題也會形成一個問題集,也就是結構的失真問題。從國家與社會看,這個博弈的結構在某些方面是不利於大學生村官在鄉村實權制度,妨礙了制度積極目標的實現。從中央與地方、鄉村內外結構看,這二元結構中都存在與制度實現積極目標相反的利益,使制度出現一定程度的偏離。
作者簡介： 駱江玲(1972-),女,江蘇興化人,管理學博士,江西師範大學副教授。研究方向為馬克思主義中國化、農村發展與管理、思想政治教育。;吳宸環(1992-),男,湖南龍山人,江西中醫藥高等專科學校教師。研究方向為思想政治教育。; 楊明(1979-),男,江西樟樹人,中國科學院發展規劃局副研究員。研究方向為政策和當代社會發展。;
基金： 國家社會科學基金項目“鄉村振興戰略背景下我國駐村幹部制度研究”(編號:18BKS111); 江蘇省大學生村官研究所2016年度項目“大學生村官在精準扶貧工作中的作用與路徑研究“(編號:JSCG1605); 江蘇省大學生村官研究所2017年度項目“‘雙創’視域下大學生村官創業存在的問題及路徑研究”(編號:JSCG1705);
文章根據頭條號發文規則進行了刪減
來源：江西師範大學學報(哲學社會科學版)2019年06期
