導讀
為了解決我國快速工業化、城鎮化進程中耕地大量被佔、城鎮建設用地過快增長等突出問題
，一項開創性的政策應運而生——城鄉建設用地增減掛鉤，簡稱“增減掛”，是指城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。從2000年至今，全國開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作已經10餘年，不少地方在盤活農村建設用地，增加農村耕地方面取得了卓越成效。
到底什麼是增減掛鉤？“增減掛鉤”到底是怎樣的徵地政策？其和一般的徵收集體土地批覆有何不同？
筆者從以下展開分析：
土地增減掛鉤的起源
2000年6月
《中共中央國務院關於促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發〔2000〕11號）提出，“要通過挖潛，改造舊鎮區，積極開展遷村並點，土地整理，開發利用荒地和廢棄地，解決小城鎮的建設用地”“鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用於小城鎮建設用地”，城鄉建設用地增減掛鉤政策初具雛形；
2004年10月
《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）進一步提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”；
2005年10月
國土資源部決定在天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等8省（市）開展增減掛鉤試點，並制定了《關於規範城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，將增減掛鉤納入“試點”探索；
2008年6月
國土資源部印發《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，對增減掛鉤試點工作進行了全面規範,明確了增減掛鉤的基本內涵,系統規定了增減掛鉤的指導原則，明確了各級職責；
2010年12月
國務院發出《關於嚴格規範城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號），提出“兩個堅決”“三個嚴禁”，即堅決扭轉片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向、堅決制止以各種名義擅自開展土地置換等行為，嚴禁突破掛鉤週轉指標、嚴禁盲目大拆大建和強迫農民住高樓、嚴禁侵害農民權益；
2011年
國土資源部印發《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作方案》；
2013年
國土資源部共批准29個省份開展增減掛鉤試點，全國共安排城鄉建設用地增減掛鉤指標90萬畝；
2016年2月
國土資源部下發《關於用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，將增減掛鉤指標安排向貧困地區傾斜外，針對扶貧開發的特殊需要，調整了增減掛鉤試點政策。
土地增減掛鉤的定義及實施條件
定義：
土地增減掛鉤即城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用於城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地佈局更合理的目標。
土地增減掛鉤主要分為3個具體環節：
- 對拆舊區農民宅基地上的房屋、構築物和附屬物進行拆除或清除，並對農民進行補償，建設還建安置點（拆遷和安置）；
- 將拆舊區的農民集體建設用地整理復墾為耕地（農村土地整治工程）；
- 拆舊還建後節餘的土地指標在建新區落地，增加城鎮建設的土地供應（進行農轉用和土地的出讓）。
列為增減掛鉤試點項目的，應符合以下條件：
（一）建設用地供需矛盾突出，農村建設用地整理復墾潛力較大；
（二）當地政府重視，群眾積極性較高；
（三）經濟發展較快，具備較強的經濟實力，能確保建新安置和拆舊整理所需資金；
（四）土地管理嚴格規範，各項基礎業務紮實，具有較強制度創新和探索能力。
（五）符合國家、省下達的增減掛鉤週轉指標。
土地增減掛鉤的徵地相關政策
（一）土地增減掛鉤試點工作有嚴格的審批程序
省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，並批准掛鉤試點省份。經批准的試點省級國土資源部門，依據試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區實施規劃，並進行審查，建立項目區備選庫；根據項目區入庫情況，向國土資源部提出週轉指標申請。
掛鉤試點市、縣應開展專項調查，查清試點地區土地利用現狀、權屬、等級，分析試點地區農村建設用地整理復墾潛力和城鎮建設用地需求，瞭解當地群眾的生產生活條件和建新拆舊意願。掛鉤試點市、縣應依據土地利用總體規劃和專項調查，編制掛鉤試點專項規劃，統籌安排掛鉤試點項目區規模佈局，做好與城市、村鎮規劃等的銜接。
掛鉤試點縣（區、市）根據專項調查和掛鉤試點專項規劃，編制項目區實施規劃，統籌確定城鎮建設用地增加和農村建設用地撤併的規模、範圍和佈局，合理安排建新區城鎮村建設用地的比例，優先保證被拆遷農民安置和農村公共設施建設用地，併為當地農村集體經濟發展預留空間。項目區實施規劃內容主要包括農村建設用地整理復墾潛力分析，項目區規模與範圍，土地利用結構調整等情況；項目區實施時序，週轉指標規模及使用、歸還計劃；拆舊區整理復墾和安置補償。
試點省（區、市）應根據國土資源部批准下達的掛鉤週轉指標規模，在項目區備選庫中擇優確定試點項目區，對項目區實施規劃和建新拆舊進行整體審批，不再單獨辦理農用地轉用審批手續，整體審批結果報國土資源部備案。
（二）土地增減掛鉤項目必須經農民、村集體同意，不得強拆強建
開展增減掛鉤試點，必須充分尊重農民意願，維護農村集體組織和農民的主體地位。凡集體組織和農民不同意的，不得強行開展，嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農民住高樓。項目區選點佈局應當舉行聽證、論證，充分吸收當地農民和公眾意見，嚴禁違背農民意願，大拆大建；項目區實施過程中，涉及農用地或建設用地調整、互換，要得到集體經濟組織和農民確認。涉及集體土地徵收的，要實行告知、聽證和確認，對集體和農民妥善給予補償和安置。
（三）項目建新地塊確需徵收的集體土地，要依法辦理土地徵收手續
項目區實施前，應當對建新擬佔用的農用地和耕地，進行面積測量和等級評定，並登記入冊。土地增減掛鉤項目建新地塊要按照國家供地政策和節約集約用地要求供地和用地。通過開展土地評估、界定土地權屬，按照同類土地等價交換的原則，合理進行土地調整、互換和補償;建新地塊實行有償供地所得收益，要用於項目區內農村和基礎設施建設，並按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，優先用於支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。
（四）土地增減掛鉤週轉指標有嚴格的考核，三年內要歸還
各項目區掛鉤週轉指標的使用情況，獨立進行考核和管理；對試點市、縣掛鉤週轉指標的使用情況，要綜合行政轄區內的所有項目區進行整體考核和管理。掛鉤週轉指標從項目區整體審批實施至指標歸還的期限一般不超過三年。試點省級國土資源部門每年應依據指標歸還計劃，對各試點市、縣掛鉤週轉指標歸還情況進行考核驗收。國土資源部定期對試點工作進行檢查，對未能按計劃及時歸還指標的省（區、市），要限期整改，情節嚴重的，暫停掛鉤試點工作；對於擅自擴大試點範圍，突破下達週轉指標規模，停止該省（區、市）的掛鉤試點工作，並相應扣減土地利用年度計劃指標。
