作者：時代財經 石恩澤、梁施婷
圖片來源：視覺中國
10月13日，在深圳經濟特區成立40週年之際，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》（以下簡稱為《方案》）中正式提出，支持深圳在土地管理制度上深化探索，並提出了7項探索方向。
這7項內容總結起來涉及兩大焦點：一是深圳如何騰挪土地空間，解決土地資源稀缺的問題；二是在土地市場交易制度的開放方面，深圳或將迎來新突破。
業內人士看來，本次《方案》更多地是為深圳堅定改革提供“強心針”，鼓勵深圳“大膽試，大膽幹”。
騰挪土地空間
將有限的土地用於住房建設，還是產業發展？這對於深圳政府來說是一個“手心手背都是肉”的艱難選擇題。
對於深圳來說，直線上漲的房價一直是一個亟待解決的痛點。
根據中國房價行情網站的二手房價格數據，深圳6月份二手房均價達到74929元，相比去年底大漲14.37%，位居全國漲幅榜次席。
隨著房價大漲，深圳與另外三個一線城市的房價差距進一步拉大——深圳6月份二手房均價比北京高20%，比上海貴36%，是廣州的2.09倍。而在去年底，深圳的房價還只比北京高4%左右，比上海高20%，是廣州的1.83倍。
造成房價大漲最主要的原因是土地的長期供不應求。今年4月，深圳住建局印發《住房發展2020年度實施計劃》中提到，深圳居住用地佔建設用地的22.6%，低於國家相關標準中25%-40%的下限，難以滿足人口快速增長條件下的住房需求增長和品質提升要求。
一方面是住宅用地捉襟見肘，但另一方面，為了保障製造業優勢，產業用地也不能少。
中國城市經濟專家委員會副主任宋丁12日接受時代財經記者採訪時提到，從國際經驗來看，國際大都市如紐約、倫敦、巴黎等都是10%以內的工業用地，北京和上海也不到20%，但深圳設立了一條30%的“工業紅線”。
這一條始於《城市建設與土地利用十三五規劃（2016-2020）》的“工業用地紅線”明確規定，至2020年深圳工業用地佔建設用地比重不宜低於30%，即不低於270平方公里。
在紅線之下，深圳工業用地與住宅等其他用地之間如何平衡，是眾多專家重點關注的問題。
對於此次《方案》中提到的“二三產業混合用地”，深職院房地產研究所所長鄧志旺博士13日接受時代財經採訪時表示，這是一種提高土地利用效率的做法，在香港就有很多類似的案例。
但在現實中，各地仍然採取較為嚴格的土地用途管制，土地的出讓、使用都要按照其用途分類來進行。北京金訴律師事務所主任、房產律師王玉臣在13日向時代財經表示，以往土地用途的分類比較單一，一宗土地或為工業用地，或為商業服務業用地，兼容幾種用途的混合型用地缺乏制度層面的統一規範，地方對此嘗試也都比較謹慎。
但就深圳而言，因為近年來的產業轉型，過去大量的工業用地需求逐漸轉變為商業辦公等第三產業服務型用地需求。
中國（深圳）綜合開發研究院產業經濟研究中心主任周軍民在13日向時代財經表示，缺少用地是深圳長期面臨的現實問題，目前尚沒有很好的解決方案。他認為，有限的建設用地將主要傾向於上市公司、大中型企業如世界和中國500強企業項目，以及“卡脖子”技術類型的大型產業投資項目。
王玉臣認為，要落實《方案》中推進二三產業混合用地的要求，可能採取的方式除了在土地供給方面減少單一工業用地的出讓，以及提高二三產業混合用地的佔比之外，在存量土地方面，也可以放寬規劃用途變更的審查，在符合國土空間規劃的總體要求下，推進二三產業用地的轉化。例如之前進行的工業區升級改造，將現有存量工業用地改造新型產業用地（即M0，允許在統一規劃的基礎上配置一定比例的配套商業辦公用地、住宅用地和公共服務設施用地）。
“在30%的工業用地中，假使商業用地佔5%，那就可騰挪出5%的空間用於其他用途。這不僅為深圳的工改項目提供了一條出路，或許還是為下一步提供更多的住宅用地埋下的一個伏筆。”鄧志旺說。
而宋丁的想法則更具突破性，在他看來，這次提到“盤活工業用地”的想象空間很大。“如果能每年減少1%工業用地，10年就可騰挪出10%的工業用地（近90平方公里），用於教育、醫療、研發、住宅等用途，將會對深圳未來的經濟帶來深遠的影響。”宋丁說。
此外，文件中還提到要在農用地轉為建設用地上給深圳政府“放權”。周軍民表示，該項政策主要是用於解決村集體早期實際已經開發成工業廠房和城中村的農用地這個歷史遺留問題。深圳成片的農用地集中在大鵬、坪山、光明等區域，但實際上數量及佔比都很少，仍然要保護保留。
土地市場交易制度先試先行
值得注意的是，此次文件另一大方向是完善土地交易市場建設。《方案》中提及，要完善一二級市場聯動的土地市場服務監管體系；試點實行土地二級市場預告登記轉讓制度。
土地二級市場是指土地使用者經過開發建設，將新建成的房地產進行出售和出租的市場，即一般指商品房首次進入流通領域進行交易而形成的市場。
鄧志旺表示，“開發土地二級交易市場，在一定程度上可以更好地配合此前提及的二三產業混合用地”。
目前深圳的建設用地並不多，更多是從存量用地上挖掘。鄧志旺指出，之前不少企業急於拿地，但後續發現自己其實沒有能力開發，尤其是更加複雜的工商混改。因此就需要一個公開透明的交易市場，讓缺少能力者將手中的地重新投放市場，提高存量土地的利用效率。
在土地二級市場政策上，目前還缺少較為典型的案例，但深圳在土地交易上已經建立起了一個由市規劃國土委牽頭搭建的“產業用房供需服務平臺（簡稱用房平臺）”。
“但是由於相關配套的改革措施政策（如稅費問題如何解決等）尚未出臺，因此用房平臺整體利用率並沒有達到最優的狀態。”鄧志旺說。
為此，《方案》為深圳接下來在政策突破留下了餘地。《方案》第二十六條提及，本方案提出的各項改革政策舉措，凡涉及調整現行法律或行政法規的，可以經全國人大常委會或國務院授權後實施。
這也讓人產生聯想，深圳會否在土地上市流通上走出更大膽的步子？
以小產權房為例，此前已有不少媒體曝光過深圳小產權房的“灰色”交易鏈。王玉臣透露，這些都是行走在灰色地帶的隱形交易，其帶來的結果將是合同無效的風險。
即便購房者需要承擔非常大的風險，但中金前首席經濟學家梁紅曾撰文指出，現在大城市相當的住房是靠小產權房補充的，而深圳是最多的。
這是由於深圳合法流通的住房價格居高不下，因此不少人無奈選擇了小產權房。
但這也同時形成了一個小產權房“非法搶佔”有效住房的惡性循環。貝殼研究院首席市場分析師許小樂曾表示，深圳的土地供應不足，除了地理條件限制之外，有大量的小產權房、農民房、城中村、廠房宿舍不具備上市流通的條件，無法形成有效住房供應。
此外，王玉臣還指出，深圳市的小產權房與其他地方的小產權房存在很大不同。
“其他地方的小產權房的土地所有權是歸村集體所有的，但深圳特殊之處在於，截至2005年後，經過城市化進程，深圳市轄區內的集體土地早已全部轉化為國有土地。雖然仍保留了大量城中村落的稱謂，但從土地所有制上而言，深圳是不存在農村的，深圳的城中村呈現出一種鄉村超速過渡到城市後的特殊樣態。”王玉臣說。
值得一提的是，國家並不允許小產權房進行上市流通。今年5月20日，自然資源部還明令強調不得給小產權房辦證。
因此深圳下一步如何利用好《方案》中第二十六條中提及的“做好與相關法律法規立改廢釋的銜接”，先行先試，創新性突破小產權房的問題，十分值得關注。
王玉臣指出，小產權房要真正上市流通，“還有很長的路要走，需要更長一段時間的實踐和理論儲備。”
