案件質量：檢察司法辦案的生命線
最高人民檢察院案件管理辦公室主任董桂文就建立檢察機關案件質量評價指標體系答記者問
日前，最高人民檢察院印發《檢察機關案件質量主要評價指標》(以下簡稱《評價指標》)。4月26日，最高人民檢察院案件管理辦公室主任董桂文就建立檢察機關案件質量評價指標體系有關問題，回答了記者提問。
1.請您簡單介紹一下《評價指標》起草的背景。
答：黨的十九屆四中全會明確提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。研究制定檢察機關案件質量主要評價指標，是檢察機關落實黨的十九屆四中全會精神，推進檢察監督體系和能力現代化的重要舉措，也是推進檢務管理體系和管理能力現代化的重要舉措。
人民檢察院是國家的法律監督機關，必須依法履行法律監督職責，提高辦案質量，從供給側為人民群眾提供更優質的法治產品、檢察產品。確保案件質量是司法機關營造公平正義的法治環境，滿足人民群眾司法需求最核心的內容。近年來，最高檢黨組落實以人民為中心的發展思想，把案件質量作為司法辦案的生命線，探索建立案件質量評價指標體系。同時指出，對照習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略要求，對照新時代社會主要矛盾轉化和國內外形勢變化的要求，不少地方檢察機關還處於傳統的工作狀態，沒有做到求極致、過得硬，還不能適應新時代對檢察工作新的更高要求。為此，2019年1月17日最高檢院領導在全國檢察長會議上，首次提出了關於案件質量評價指標體系建設的問題。此後，又多次強調：“抓檢察事業、謀檢察工作，要把注意力集中在履職辦案上。離開辦案，法律監督、檢察監督、司法監督都是空的。”“辦案是第一位的，優質高效辦案是我們的第一任務。”研製案件質量評價指標體系，就是把案件質量作為檢察司法辦案的生命線，通過優化檢務管理，科學設置管理指標，更好發揮考核指揮棒作用，引領、促進各級檢察機關、每位檢察官自覺主動提升素質、能力，嚴把案件質量關，促進個案的公平正義，類案質量提升，引領司法工作進步、社會進步。為了落實黨中央決策部署，提升人民群眾對檢察工作的滿意度，最高檢及時組織力量，經深入調研，廣泛徵求意見，制定出臺了現在的《評價指標》。
2.請介紹一下研製《評價指標》的主要思路？
答：《評價指標》是檢察機關第一次針對案件質量研製評價指標，目的是引導各級人民檢察院高度重視辦案質量，不斷加強法律監督能力建設。研製《評價指標》主要遵循以下思路：
一是注重涵蓋各項檢察業務的主要辦案活動和環節。牢固樹立“雙贏多贏共贏”和“在監督中辦案、在辦案中監督”理念，將“四大檢察”主要案件類型、主要辦案活動、主要訴訟流程，以及立案監督、直接受理偵查案件、抗訴、糾正意見、檢察建議、公益訴訟等所有檢察監督方式，全部納入指標化評價。
二是注重適應檢察改革要求。指標體系按照檢察機關內設機構改革後的十大業務設計，對一些相同的業務，設置了統一的評價指標。比如刑事“捕訴一體”／直訴案件的大多數指標為刑事檢察的共性指標；同時設置了兼顧各業務條線特性的指標，例如適用於職務犯罪檢察業務的退回補充調查率，以實現對不同類型案件的評價。
三是注重指標的多維度、綜合性運用。為避免某些單項指標的片面評價可能導致結論的不客觀、不全面，明確一些具有關聯性的指標應組合起來使用，以實現對不同辦案活動的全面動態評價。比如，撤回起訴率指標和無罪判決率指標要結合起來使用，以避免有些地方為降低無罪判決率，將法院擬判處無罪的案件都作撤回起訴處理。
3.請介紹一下《評價指標》的主要內容和基本特徵？
答：《評價指標》涵蓋“四大檢察”主要案件類型、主要辦案活動、主要訴訟流程，以及立案監督、直接受理偵查案件、抗訴、糾正意見、檢察建議、公益訴訟等所有檢察監督方式，共計87項指標。這一指標體系呈現以下特徵：
一是《評價指標》涵蓋“四大檢察”十類業務。《評價指標》分為刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟四大類，主要包括：核心指標“案-件比”，刑事“捕訴一體”/直訴案件指標26項，刑事訴訟監督案件指標15項，刑事執行檢察案件指標6項，檢察機關直接受理偵查案件指標3項，民事檢察案件指標8項，行政檢察案件指標5項，公益訴訟檢察案件的指標4項，未成年人檢察案件專門指標7項，控告申訴檢察案件指標7項，通用指標5項。上述每一項指標都明確了含義、適用業務及指標說明。
二是《評價指標》是動態、開放的體系。《評價指標》研製工作按照“做優刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察、做好公益訴訟檢察”的要求，圍繞“四大檢察”主要案件類型、主要辦案活動、主要訴訟流程設置主要評價指標，將來在實踐中可以不斷調整、增加、完善。特別是目前相對較少的民事、行政、公益訴訟等檢察業務指標，將來隨著業務工作的發展可以逐步增加。
三是《評價指標》注重質量指標，引入部分效率指標。《評價指標》應當是以質量指標為主，但很多時候，單純的質量指標並不能全面、客觀地反映整體辦案質量和司法辦案水平。如某個檢察院只提出1件抗訴案件且得到改判，改判率為百分之百，而另一個檢察院提出10件抗訴案件法院改判9件，改判率為90%，不能簡單地認為前者抗訴案件質量好於後者。因此，在指標設計過程中，引入了與辦案質量密切相關的效率指標，實現“有效率的質量”與“有質量的效率”相結合，使得評價結果更加客觀。例如對民事/行政抗訴案件，以民事/行政抗訴率(效率指標)、民事/行政抗訴改變率(質量指標)這兩個指標組合起來進行評價。
四是設置了適用於不同業務條線的通用指標。結合業務實踐，有些評價指標適用於多個業務條線，可以採用同一指標含義、相同標準進行描述，因此設置了適用於不同業務條線的通用指標。比如，社會治理及其他檢察建議採納率、移送涉嫌犯罪線索立案率、控告申訴三個月內答覆率、控告申訴案件一年內未結案率、司法救助率等五個指標項為通用指標。
五是設置了不同主體對辦案質效進行評價的指標。為更全面、多側面評價檢察機關案件辦理質量，設置了從法院、當事人等不同主體的視角進行評價的指標，如從當事人視角評價的刑事申訴糾正率、刑事申訴案件息訴率等，從法院視角評價的再審檢察建議採納率等。
4.最高檢黨組強調，要建立以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系，以人民群眾、當事人對司法辦案活動的實際感受作為評價檢察辦案工作成效的一項重要因素。請介紹下什麼是“案-件比”，如何運用這一指標評價案件質量？
答：“案-件比”，簡單說就是發生在人民群眾身邊的案，與案進入司法程序後所經歷的有關訴訟環節統計出來的件相比，形成的一組對比關係。“案”是指發生的具體案件，“件”是指這些具體的案進入司法程序後所經歷的有關訴訟環節統計出來的件。“案-件比”中“件”數越高，說明“案”經歷的訴訟環節越多，辦案時間越長，當事人對辦案活動的評價相對越低，辦案的社會效果越差。計算“案-件比”的重要意義在於，引導各地檢察機關通過提高辦案質效，將上一個訴訟環節的工作做到極致，以減少不必要的訴訟環節，從而節約司法資源，提升人民群眾的司法評價。這是檢察機關落實以人民為中心發展思想的重要體現。該指標適用於刑事、民事、行政等檢察業務，但不同業務中的計算方法不同。
(1)“案-件比”是一組對比關係。“案-件比”是“案”與“件”相對比並將“案”的數量取為1時，所形成的一組對比關係，不能簡單地將其看作一個比值。從這個意義上理解，在“案”為1時，“件”越高，相對越不好。
(2)“案-件比”中多餘的“件”被賦予了特殊含義。通過定義可以看出，“案-件比”重在引導檢察官在每一個辦案環節將工作做到極致。不可否認，納入“件”範圍的業務活動或者辦案環節，都有法律依據。但是如果上一個環節將工作做到極致，能夠避免和減少下一個環節發生的，就應該儘量避免或者減少，從而提升當事人的司法感受，節約司法資源。至於將工作做到極致仍無法避免的環節，不是“案-件比”負面評價的對象，“案-件比”的導向是擠掉那部分能夠避免或減少的“件”，所以這裡多餘的“件”被賦予了特殊含義。
(3)“案-件比”是一個宏觀指標。如上所述，“件”被賦予了特殊含義，但是上級檢察機關在計算時，無法對每一個個案進行評價，只能將納入“件”範圍的業務活動或辦案環節一併計算，所以“案-件比”是一個趨勢判斷，是一個宏觀指標，不宜直接評價那些所謂符合法律規定程序的“個案”。同時評價整體和個體時也應有所區別，比如在評價一名檢察官的工作時，可以區分一些“件”是工作做到極致因客觀原因而發生的，還是主觀原因造成的，這可以讓檢察官作出說明，並輔之相關的證明材料，經審查後，該扣除的予以扣除。另外，不同的案件類型難易程度也不一樣，具體檢察院內部開展評價、分析時也有必要予以區分。
(4)“案-件比”不是一個孤立指標。“案-件比”作為案件質量評價指標體系中的一個重要指標，起統領作用。但“案-件比”不是一個孤立指標，與其他指標一起，相互牽制，相互平衡，共同反映辦案活動的數量質量和效率效果。比如在刑事檢察中，將二次退回補充偵查作為“案-件比”的負面評價，有意見會認為，為了降低“案-件比”，一些不符合起訴條件該退回的案件也不退回了，這樣會不會影響工作開展。其實除了“案-件比”指標，還會有其他指標來共同評價一個檢察院、檢察官的辦案質效，如撤回起訴的情況、判決無罪的情況、上訴情況等，共同推動實現“有質量的效率和有效率的質量”的辦案目標。
5.各級檢察機關如何運用《評價指標》，才能發揮好指標的“風向標”“指揮棒”作用，引導檢察官多辦案、辦好案？
答：各級人民檢察院要注重評價指標運用的綜合性、靈活性，通過不同指標的組合，實現對不同主體辦案質量或者對不同類型案件、某個訴訟環節的辦案質量的評價。
一是可以對某個地區、某個檢察院、某個業務條線或者業務部門、某個檢察官辦案質量的評價，並可以進行地區之間、部門之間、個人之間的橫向對比以及上下級檢察院之間的縱向對比。這是評價指標最常見的運用方式。
二是可以實現對涉及國家大局或者中心工作的某類案件的質量評價。張軍檢察長指出，推動黨中央重大決策部署要不折不扣地落實，像平等保護民營企業、推進掃黑除惡專項鬥爭，要有相應的指標進行評價。對此，可以通過選取不捕率、不訴率、認罪認罰適用率、提出量刑建議情況等一些特定指標的組合，可以實現對相關辦案情況的評價，從而掌握檢察機關落實平等保護民營經濟、推進掃黑除惡專項鬥爭的開展情況。
三是用部分指標的組合可以實現對特定主體、特定訴訟環節辦案質量的評價。比如可以選取“不退不延”案件佔比率指標對某檢察官辦案組或檢察官的辦案效率進行評價。該指標還可與引導偵查取證率指標相組合，引導檢察官在捕前、(不)捕後積極介入引導偵查取證工作，減少檢察機關退回補充偵查、延長審查起訴期限等辦案環節，降低“案-件比”，提高辦案質量和效率。
此外，要革除簡單指標管理的弊端，對一些數據指標異常的案件，注重通過開展案件質量評查等工作作出客觀評價。要充分認識指標化考評的特點，消除標準化管理與人性化管理之間的隔閡，推進科學化、合理化管理，特別是注重《評價指標》與針對檢察官個人的業績考評之間的協調銜接，通過各自側重點的不同，實現對司法辦案質量和檢察官業務工作的客觀評價，實現管理與被管理的良性互動。
6.如何確保檢察機關案件質量主要評價指標評價結果的客觀、公正？
答：為確保案件質量評價的客觀、公正、準確，一方面，評價指標數據從檢察機關統一業務應用系統中自動採集，包括指標數據的自動抓取和比率的自動計算，以降低工作量，避免和減少人為因素的干擾。
另一方面，要引入案件質量評查機制。司法辦案具有一定的複雜性，有時單純根據案件結果尚不能得出辦案質量存在問題的結論。如捕後不訴案件，既可能是審查逮捕質量問題，也可能是審查起訴質量問題，還可能是法律、司法解釋發生變化等客觀原因。為了避免個別指標在應用中出現誤差，偏離實際，可以引入案件質量評查機制，通過對個案的質量評查，實現對部分指標的校正。還以捕後不訴指標為例，這個指標數值的高低不能直接評價案件質量的好壞，但可以根據某一地區、某個部門、某個檢察官所辦案件該指標的高低，決定是否對其開展質量評查，以確定個案是否存在質量問題。
7.如何強化對指標評價結果的分析運用，以提高各級檢察機關工作決策和業務指導的針對性、科學性、有效性？
答：貫徹執行《評價指標》是檢察機關一項基礎性、全局性工作。要加強對指標評價結果的分析運用，優化檢察業務管理，發揮好考評指揮棒作用。最高人民檢察院已經要求各業務廳加強對本條線指標評價結果的分析研究，瞭解掌握各地區司法辦案和相關工作的現狀、態勢、特點、規律及存在的問題、原因，用作內部工作決策、對下工作指導的重要依據。地方各級人民檢察院也要比照這種做法，強化指標評價結果的內部分析運用，不斷提高決策指導的針對性和科學性，把內設機構改革、檢察辦案機制調整的成效、紅利更好地釋放出來，使各項工作部署更實地落下來。各級檢察院要加強領導，各個部門之間要立足職能加強合作，形成工作合力，特別是要夯實業務信息數據這個基礎，業務部門要抓好數據填錄的基礎工作，案件管理等綜合業務部門要做好審查核實等保障工作。通過評價指標引領、推動、激勵檢察官多辦案、辦好案，絕非朝夕之功，但是我們要朝著這個方向不懈努力。
