【智庫聲音】美國推動中美科技“脫鉤”的深層動因 及長期趨勢

內容摘要

2018年以來，美國政府對中美科技交流採取了一系列限制性措施，試圖對中國採取“脫鉤”策略。該策略使中美科技關係發生了歷史性變化。美國政府試圖阻礙中美在技術、數據、資金、市場、人才的方面的自由流動，從而改變中美科技合作的基本邏輯。美國採取這一策略源於多重深層動因，包括對中國前沿技術發展產生安全威脅認知，將中國視為美國在全球科技外交中的競爭者，推動科技產業鏈“迴流”和兩國產業競爭態勢加強。“脫鉤”是美國採取的競爭策略之一，其目的是在中美國家創新體系競爭中佔據有利地位。但是，“脫鉤”策略本身存在侷限性，不一定能夠讓美國得償所願。這些侷限性也為兩國緩和競爭關係提供了空間。

2018年以來，美國對於中美科技關係的態度轉為負面，強調兩國的科技競爭態勢，對中美科技交流採取了一系列限制性措施。外界對於美國採取這些做法的戰略意圖和原因有多種解讀，其中一種被廣泛討論的解釋是美國尋求借助上述措施促使中美科技“脫鉤”。本文認為，美國推動中美科技“脫鉤”是多種原因共同作用下的結果，是美國當前在中美科技競爭中所選擇的主要策略。該策略基於美國一些理想化的假設，並不一定符合實際，也將在實施過程中面臨挑戰。未來一段時期，美國可能基於實際情況調整這一策略。

中美科技關係嬗變

從中美建交至特朗普政府上臺之前，中美科技關係總體上處於合作態勢。1979年1月，鄧小平在訪美期間與美國總統卡特簽署了《中美政府間科學技術合作協定》，該協議成為兩國科技合作的基礎性文件。據統計，雙方在《中美科技合作協定》下籤署了超過30份協定書和超過60份附屬協議，涉及農業、商務、國防、能源、衛生、教育、核工業等領域。1979年至1989年期間，美國調整和放寬了對華出口管制的範圍與標準，兩國在核技術、高能物理、軍工等一些敏感領域的合作有所突破。但是，1989年後美國通過相關法案重新恢復對中國的高科技產品出口管制，雙方科技合作有所倒退。要求美方解除對於中國的歧視性措施成為中方在中美科技合作中的長期訴求。

進入21世紀以來，隨著中國加入世貿組織，中美民間領域的科技合作顯著升溫。美國科技公司將產品生產和組裝環節外包給中國的供應商，催生了中國本土科技產業鏈的發展。中美兩國逐漸形成了一個美國企業主導技術研發、外觀設計、品牌營銷和關鍵零部件供應，中國企業主導組裝和低端零部件供應的產業合作鏈條。中國所組裝生產的科技產品運回到美國本土，再通過美國公司的銷售網絡分銷到全球。為了進一步開發中國市場，美國科技公司在中國設立大量研發中心。這些中心既利用中國的科研人員為公司總部的項目服務，又通過這些中心指導公司在中國產業鏈的發展。有國際化視野的中國科技企業也在美國設立研發中心，招募美國在前沿科技領域的頂尖人才，預先佈局依託於前沿技術的產業鏈。全球科技市場的迅速膨脹使中美兩國科技產業均面臨人才和投資缺口，這促成了大量中國科研人員赴美深造，以及中美科技領域相互投資。民間領域的積極互動也促進了政府層面的合作。2010年10月，根據中美戰略與經濟對話達成的共識，兩國在中美科技合作聯委會框架下設立中美創新對話，強化雙方科技關係。該機制致力於解決中美科技合作中的創新議題合作、創新政策協調、加強跨境研發合作、保護知識產權等現實問題。

從奧巴馬政府第二任期開始，中美科技領域的部分矛盾開始顯現。其中最為突出的是中美網絡安全問題。美國產業界和情報界就此問題向政府施壓，要求美國政府將該問題作為中美關係中的優先議題。美國政府通過制裁中國公民以及在國際上批評中國的行為等方式向中國施壓，使該問題一度成為中美關係中的敏感問題。另一個顯現的問題是美國在部分高科技產業領域採取保護主義措施。例如，為了保護本國市場及就業，美國在2012年對中國光伏產品徵收高達34%～47%的“雙反”（反傾銷、反補貼）關稅。2014年，美國又發起第二輪光伏“雙反”，最終確定了高達26.71%～165.04%的反傾銷稅以及27.64%～49.79%的反補貼稅。中國也對美國所出產的光伏原材料採取了對應的貿易反制措施，並且鼓勵國內市場吸納中國光伏產能。從最終結果看，中美在光伏上的貿易戰並沒有改變光伏產業向中國轉移的整體趨勢，反而加速了美國光伏原材料產業的衰落。迄今，美國光伏組件仍有88%的份額需要從國外進口，國內產能無法滿足市場需求。

特朗普政府上臺後，美國對華政策發生重大變化，兩國在科技領域的分歧也顯著增加。2017年底，特朗普政府發佈新版《國家安全戰略》，其中指責中國“盜取美國知識產權”，要求限制“中國在敏感技術領域的併購”。自此之後，美國明顯加大了對於中美科技合作的干預，對中美之間技術、數據、資金、市場、人才的自由流動設置障礙。

一是在技術方面，美國逐步收緊針對中國的高科技出口管制，意圖對中國實施前沿科技的技術封鎖。出口管制是美國限制其競爭對手科技發展的主要手段。冷戰時期，美國運用“巴黎統籌委員會”對包括蘇聯和中國在內的社會主義國家進行廣泛的軍品和軍民兩用技術出口管制。冷戰後，“瓦森納協議”繼承了“巴統”的作用，採取分類、清單管理、許可證授權和信息交換的出口管制機制。此外，美國還運用《國際緊急狀態經濟權力法》和《出口管制法》對特定國家的特定實體實施包括技術出口禁運的制裁，朝鮮、伊朗是其主要針對的國家。特朗普政府上臺以來，顯著增強了通過上述立法對中國加強出口管制的力度。2018年8月，《出口管制改革法案》作為《2019財年國防授權法》附件被簽署通過。該法案要求美國商務部改變出口管制流程，加強對於關鍵新興基礎技術出口的預先審批。法案明顯擴大了商務部的權限，使其有權對技術出口、再出口或轉讓建立管制制度，根據技術的潛在最終用途設定相應出口管制規則。2018年11月，美國商務部下屬工業安全局公佈了針對關鍵新興基礎技術的出口管制框架意見，並向美國國內業界徵集反饋。根據該意見，美國將把人工智能、量子計算等14個領域的產品及技術納入出口管制目錄，實施嚴格監管和審查。外界廣泛認為，中國是美國新出口管制目錄的主要針對目標。除計劃增加對華出口管制的技術領域外，美國還顯著擴大了禁止美國科技企業與其開展貿易的“實體清單”。2018年以來，美國商務部工業安全局將超過100箇中國企業和機構加入出口管制的“實體清單”，其中既包括華為及其附屬公司，也包括中國軍工集團、科研院校和超算領域的知名企業。

二是在數據方面，美國試圖將個人數據賦予“國家安全”內涵，從而阻止中國企業獲取美國數據。《2019財年國防授權法》中禁止美國政府採購華為、中興、海康威視、大華等中國科技企業的通信和監控設備。這一禁令表明上是為了打擊中國企業的美國市場，但事實上有阻止中國獲取美國數據的意圖。美國情報機構認為，通信設備和監控設備可以收集和處理大量數據信息，一旦這些數據信息被傳回中國，就可能對美國國家安全帶來風險。出於類似原因，美國對於中國社交媒體和平臺類企業在美國的運營也十分警惕。美國國會提出《國家安全與個人數據保護法案》，試圖通過立法手段限制中國企業採集和傳輸美國國內數據，同時限制美國企業將敏感數據存儲在中國。該法案一旦通過，將對兩國數據自由流動帶來阻礙。

三是在資金方面，美國推出法案阻礙中國對美高科技領域投資和併購，切斷中國資金進入硅谷的渠道。奧巴馬政府後期，美國“外國投資委員會”（CFIUS）已經加強了對中國企業在美國併購投資的審查力度。《2019財年國防授權法案》中捆綁通過的《外國投資風險審查現代化法案》，擴大了CFIUS 的職權和資源，除與控制權相關併購行為外，CFIUS還將有權審查“非控制”類、涉及敏感個人信息、風險投資基金的投資行為，重點針對“敵對國家”和“敏感領域”。據榮鼎諮詢數據顯示，2018年中國對美直接投資從2016年465億美元的峰值降至54億美元，降幅為88%。

四是在市場方面，美國試圖阻斷中美科技產業鏈合作，迫使雙方改變產業鏈相互依賴的模式。在對華施加關稅措施後，特朗普本人多次勸說蘋果、富士康等企業將在中國的產業鏈轉移到美國本土。11月，特朗普與蘋果首席執行官庫克共同參觀了蘋果公司在得克薩斯州的工廠。除鼓勵企業迴流外，美國也尋求通過市場禁入措施促使美國企業與其中國供應商切割。2019年5月，白宮簽署《確保信息通信技術與服務供應鏈安全》的行政令，宣佈在通信領域禁入緊急狀態。該行政令授權商務部裁定“敵對個體”，禁止美國企業採購此類目標的設備、零部件和技術服務。該行政令旨在將中國產品、服務和零部件“逐出”美國通信網絡，阻斷中國參與美國5G網絡建設的可能性。11月，美國商務部提出了實施計劃，將採取“逐案審查”的方式執行該行政令。同時，美國聯邦通信委員會（FCC）通過了一項命令，禁止美國運營商利用聯邦補助資金購買“國家安全潛在威脅企業”的產品，其中包括中國通信企業中興和華為的產品。

五是在科技人才交流方面，美國加強對中國科研人員的執法調查和對中國留學生的盤查，對兩國科技交流氛圍帶來了巨大破壞。2018年2月，美國聯邦調查局局長克里斯托弗·雷在國會聽證中稱，中國的“情報收集者正在瞄準美國各地的學術機構”，並宣稱美國執法機構將對此展開廣泛調查。2018年11月，美國司法部發布“中國行動計劃”，對中國企業及“商業間諜行為”展開重點執法及調查活動。該行動重點針對中國“商業間諜”“網絡間諜”，還將調查美國高科技產業受到中國投資併購、供應鏈安全和“非註冊代理人”的威脅。該計劃發佈後，美國司法部宣佈多個具體執法行動，包括對兩名受僱於中國政府的黑客提出刑事起訴。據報道，聯邦調查局向美國多個院校發佈了警示郵件，要求其“予以配合”並“提供相應線索”。

美國的上述做法正在改變中美科技關係的基本邏輯。特朗普政府之前，中美科技關係主要基於互利合作，尋求共同發展。合作關係的邏輯在於通過技術、數據、資金和人才的自由流動為特徵，通過開放的市場和科研體系實現資源的重新組合，提升雙方的創新效率，降低創新成本。例如通過技術交易促成合理的產業鏈分工，將本國資源投入到優勢創新領域；通過數據交換和共享提高創新效率，實現原先無法單獨實現的創新目標；通過人才合作與科研資源共享匯聚科研能力，完成無法單獨完成的科研項目；通過跨國投資促進科技產業鏈的全球分工，降低科技產品的生產和研發成本等。

如今，中美科技關係正在進入競爭形態。居於強勢的美國主要通過保護主義措施壯大本國科技實力，同時削弱其競爭對手的科研能力，進而實現在零和博弈中擴大本方優勢。強勢國家採取競爭手段也需要承擔風險和成本。不過，如果競爭關係能夠鞏固甚至擴大強勢國家的科技優勢，強勢一方就可以利用優勢提高談判要價，讓弱勢一方接受有利於本方的讓步來彌補這些損失。

當前是中美科技關係從合作轉向競爭的一個過渡性階段。

科技“脫鉤”的深層動因

外界對於特朗普政府推動中美科技“脫鉤”的動機有多種解釋。一種觀點認為，美國的做法是一種施壓行為，目的是阻止中國挑戰美國的科技領先地位，為貿易戰增加合法性，促使中國在貿易領域作出更大讓步。另一種觀點則認為美國的做法指向特定的“危險中國企業”，其最終目的是將其扼殺，從而降低中國對美國科技的“情報威脅”。還有一種觀點認為，“科技脫鉤”是美國調整對華戰略的一部分，其主要原因是美國對中國的戰略認知發生了根本性變化，認為中國科技崛起對美國構成緊迫威脅。這些解釋都從一定層面上論證了美國政策的潛在邏輯，但未能充分意識到這種迅速、猛烈的改變是出於美國內部多個深層次認知變化。這些認知導致美國政府內多個部門和軍方成為了推動中美科技“脫鉤”的積極行動者。

動因之一在於美國軍方和情報部門認為中國是最可能利用人工智能等商業技術對美國國家安全帶來挑戰的國家之一。近年來，人工智能、量子計算等前沿技術被廣泛運用於軍事和安全領域，引起美國軍方和情報部門的關注。

這種威脅認知來源於兩個層面。一方面，美國軍方將人工智能等技術視為新一輪軍事轉型的關鍵。美國軍方不希望中國獲取美國尖端商業技術，進而縮小與美國的軍事差距，或針對美國轉型方向提前採取行動。2019年2月，美國國防部發布《人工智能戰略報告》，該報告稱中國與俄羅斯正加大人工智能在軍事領域的投資，這些投資有可能侵蝕美國的技術優勢及所主導的國際秩序。美國2018年2月發佈的新版《國防戰略報告》稱，許多先進技術來自商業部門，這意味著美國的競爭對手也能獲取此類技術。保持美國防部的技術優勢需要對國家安全創新基地實施保護。這種擔憂促使美國軍方高度關注中國獲取美國前沿技術並且用於國家安全領域的問題，並且將中國在該領域的進步視為威脅。

另一方面，“俄羅斯干預美國大選”風波令美國情報界和國會意識到社交媒體“武器化”的風險。美國參議院關於俄羅斯干預美國大選的調查報告稱，社交媒體成為俄羅斯對美國開展“信息戰”的重要平臺，“信息戰”可能影響了選民對於選舉人看法和對選舉結果的預估。這種新的安全威脅促使美國情報界關注美國本土的數據安全問題，臆斷其他美國主要競爭者也可能採取與俄羅斯類似的策略。基於兩種新認知，美國軍方和情報部門將其認為有“軍工潛力”和“前沿技術”能力的中國企業、科研機構視為重點打壓目標，試圖切斷其與美國的科技聯繫。美國軍方也希望用“脫鉤”的壓力促使美國國防關鍵供應商將產業鏈移回美國本土。

動因之二在於美國外交機構認為中國已經成為美國在全球科技外交中的競爭者。美國的科技外交有悠久歷史。經過多年發展，美國在該領域已形成較為固定的政策光譜和判定標準。美國1978年制訂的《外交關係授權法》規定，美國科技外交服務於美國的外交利益、安全利益和科技利益，要求抓住科技機遇並且避免科技風險。作為負責美國科技外交的政府部門，美國國務院科技合作辦公室在官方網站上介紹其職責稱，美國科技合作以“符合美國利益、確保數據開放，促進互惠，擴展美國規範和原則和保護美國知識產權”，“觀察全球科學技術趨勢”，“保持美國相比戰略競爭對手的技術優勢，幫助美國加強對於競爭對手影響或破壞美國戰略和計劃的理解”，“強化美國領導的公共外交”為目標。由此可見，美國科技外交具有輸出價值觀和“美國規則”以及“感知外部威脅”的雙重屬性。一旦一國在兩個層面上同時對美國構成挑戰，美國會試圖聯合盟國採取競爭措施限制該國科技實力的海外擴張。

中美建交以來，美國在對華科技外交上總體上處於強勢地位，希望利用科技外交打開中國市場，通過兩國科技合作讓中國接受美國所主導的國際規則並承擔相應國際責任。然而，隨著中國綜合國力的增強和發展模式的成熟，中美在科技外交上的關係更趨於平衡。中國越來越多地主動根據本國利益需求選擇與美國科技合作領域，並且主動對他國開展科技外交，提供科技領域的公共安全產品。這些變化令美國逐漸將中國視為科技外交領域的潛在競爭者，擔憂中國動搖美國在該領域的全球領導地位。美國通過各種手段抹黑中國科技外交和科技產品出口。例如，美國國務卿蓬佩奧稱，美國“正在識別來自中國國有企業、科技公司的威脅”，與中東和歐洲地區的國家共享信息，通過展示風險使世界各國清醒起來並且開展反制。美國國會美中經濟與安全審議委員會（USCC）主席白嘉玲稱，“‘數字絲綢之路項目’為中國政府提供了更多支點，在建設數字基礎設施的同時，輸出其價值觀、信息控制和監控”。國會眾議院情報委員會主席謝安達稱，美國應當對中國政府向全球“出口監控技術”做出更好回擊。中國5G技術和設備成為美國汙衊、抹黑最為嚴重的領域。2019年5月，以美國為首的30多個國家在布拉格5G安全會議上通過了首個關於5G的安全規則倡議。該倡議雖然沒有直接點名中國，但是內容涉及中國企業和中國商業模式，試圖給中國企業海外運營造成負面影響。美國外交部門不再認為中國是美國開展科技外交的主要對象，開始關注中國科技外交對美國勢力範圍的威脅。

動因之三在於特朗普政府的“美國優先”政策加劇了美國社會對於中國科技的歧視性認知。特朗普政府上臺後，在外交、經濟等各領域推行“美國優先”政策。為動員美國民眾支持，“美國優先”的一個突出特色是將經濟、科技等非政治性議題“政治化”和“民粹化”，例如將“氣候變化”問題視為一種陰謀論，渲染“中國搶走了美國的就業機會”等。“美國優先”是特朗普政府採取一系列單邊行動的主要合法性來源，也在美國國內產生了社會動員效應。受此影響，反全球化和排外思想在美國社會顯著抬頭。美國民眾開始關注科技產品和科技企業的“國籍”問題，並以不同的眼光看待中國留學生。這種暗流湧動的思潮導致美國政府一些針對中國科技產品、科技企業和留學生的極端措施並沒有像以往一樣引起激烈爭論，其推行的阻力顯著下降。“科技無國界”在美國國內已經不再是主流認知，美國社會開始以一種民粹、本國優先的角度來看待中國在科技領域的崛起。這種逐步被強化的對手意識容易讓美國社會對中國在科技領域的突破產生過激反應。冷戰時期，在蘇聯發射第一顆人造衛星後，美國曾經產生強烈的社會恐慌。這一被稱為“斯普特尼克衝擊”的事件促使美國集全國之力與蘇聯展開“太空競賽”。

動因之四在於中美科技產業競爭態勢加強。隨著中國科技產業的全方位發展，中美之間固有的“外包、分銷”產業合作模式正在面臨愈發嚴峻的挑戰。一方面，美國國內對於這種模式產生了越來越猛烈的批評。特朗普上臺後曾經多次要求蘋果等美國科技企業將海外產能移回美國本土，拉動美國國內製造業，創造就業崗位。國會兩黨議員在要求科技產業鏈迴流問題上與特朗普政府意見一致。2017年12月，兩黨通過稅改法案，大幅降低企業稅，以較低稅率對美國企業轉移回國的海外資產進行一次性徵稅。促使美國企業改變外包模式是稅改的目的之一。這些警告和激勵措施讓部分美國科技企業開始重新思考外包模式和與中國企業的合作關係。另一方面，美國企業開始面臨中國企業的同業競爭，不再擁有主導“外包、分銷”模式的絕對話語權。近年來，中國科技領先企業的綜合競爭力顯著提升，已經有能力主導和開發新的市場領域。例如，阿里在電子支付、區塊鏈和雲計算上已成為全球領先科技企業之一；華為在5G通訊領域居於世界前列；大疆公司在消費級無人機市場中佔據領先地位。上述中國企業擁有較強的自主研發能力和品牌營銷渠道，與美國企業的合作處於對等或強勢地位。兩種新的變化讓中美在科技產業上的固有合作模式發生改變，雙方的產業關係趨向於基於本國比較優勢的產業競爭。美國產業界對中國市場的預期下降，不再積極遊說政府支持中美科技合作，反而關注中國企業在國內所獲得的特殊待遇，並且要求美國政府解決美國企業所面臨的“不公正競爭”。

四個因素中，軍事安全領域的擔憂是美國最核心的關切。冷戰後，美國科技創新重心從軍方向民間轉移，民間科技投資的規模遠高於軍方，大部分尖端與核心技術由美國企業和科研機構掌握。在中美科技合作態勢下，美國無法阻止中國利用合法渠道獲取美國具有軍民兩用價值的先進技術。因此，美國將重新設定對華出口管制制度作為優先任務。美國政府將中國視為全球科技外交競爭者則加劇了雙方的誤解和敵對態勢。美國學者認為，中美在科技領域的競爭是“大國競爭”模式的經典體現，具有類似於安全困境的特徵。作為崛起國家，中國的“追趕”行為引發了美國在國家安全和國際地位上的雙重擔憂，從而促使美國採取反制措施。

長期趨勢

美國推動中美科技“脫鉤”的深層動因是驅動該策略實施的根本性因素。如果這些動因不斷強化，將加強美國實現中美科技“脫鉤”的意願。反之，如果這些動因出於各種原因勢頭減弱，美國對中美科技“脫鉤”的意願會隨之下降。上述動因有兩個共同點：一是美國對於中美科技“脫鉤”的必要性和緊迫感源於美國多個機構的認知變化，中國的挑戰和威脅存在於美國政府和精英層的預測和推斷，並沒有充足的事實作為支撐。如果中美雙方能夠通過實際行動和規則改變這種認知，那麼“脫鉤”的必要性就將面臨質疑。二是美國實施“脫鉤”策略源於其對該策略的理想化假設，即“脫鉤”既能夠削弱中國國家創新體系的外生性動力，又能夠帶動美國科技產業鏈“迴流”，從而提升美國企業對美國國家創新體系的貢獻。這種假設一旦不能完全實現，將影響“脫鉤”策略的前景。

“脫鉤”策略的第一個侷限在於該策略會提升美國國家創新體系的運行成本。“脫鉤”策略指向中美科技產業的緊密合作，但是，這一合作關係是中美兩國國家創新體系比較優勢所形成的結果。美國想主動切斷這一捆綁關係也需要付出一定成本。美國國家創新體系的主要優勢在於技術、人才、資金上的多樣性和開放性。在寬鬆的創新環境下，美國科創中心的優秀項目能夠在最短時間內獲取最大程度的資本支持，並且通過外包模式以最快的速度實現商業化。中國為美國科技產業提供了產品實現、規模化生產和資金支持，一些符合中國市場需求的產品和服務能夠在中國快速實現商業化。這種合作模式促使美國在前沿技術探索和底層技術設計的優勢不斷增強，而中國也從技術應用和產品外包中獲取了經驗、人才和先進理念，提升了中國國家創新體系的整體水平。

“脫鉤”策略的第二個侷限在於不能解決美國前沿技術投資不足的結構性問題。在中美科技競爭中，美國軍方和戰略界最擔心的是中國藉助國家資本的投資優勢在5G、人工智能、量子計算等顛覆性前沿技術上對美國實現趕超。“脫鉤”策略並沒有改變美國創新領域以民間為主的投資結構，美國政府無法要求民間將投資重點放在風險高、收益不確定的前沿技術領域。“脫鉤”也將迫使美國企業在原先主要依靠中國的產業鏈環節上尋找“替代性”方案。由於缺乏相關產業鏈基礎和技術積澱，美國想要實現科技產業鏈的“本土化”將需要鉅額投資作為支持。這些投資將分散美國國家創新體系對於前沿技術、底層技術等優勢領域的支持力度。此外，如果中美科技“脫鉤”全面實現，美國科技企業可能將徹底失去中國市場，這將減少美國科技企業的盈利流入，降低這些企業投入前沿技術研發的意願和能力。

“脫鉤”策略的第三個侷限在於無法削弱中國在科技領域的制度優勢。美國認為，中國科技領域的主要制度優勢是政府在投資、市場和技術應用上發揮的戰略性作用，政府可以幫助產業界渡過不利的市場週期，確保資金和人才投入到最具戰略性的領域。“脫鉤”策略雖然在短期內能夠對中國部分企業和科技產業帶來一定衝擊，但並不能夠阻止中國利用國內市場和經濟支持繼續扶持其發展。從長期來說，“脫鉤”策略反而促使了中國科技產業進口替代戰略的實施，有助於其降低市場競爭成本。從中美光伏領域爭端看，依靠長期投資和國內市場的支持，中國產品最終將形成顯著的國際市場競爭力，導致“脫鉤”和“貿易壁壘”失去作用。

基於以上侷限性，為了達到維持和擴大美國在科技領域的優勢目的，美國可能轉而採取一種選擇性“脫鉤”與“成本強加”策略。該策略通過選擇性豁免部分“脫鉤”領域減少對美國科技產業的負面衝擊，並通過提升中國國家創新體系發展成本的方式降低其運行效益。選擇性“脫鉤”和“成本強加”是美國在經貿、軍事安全領域對中國所採取的策略。科技領域處於經貿與軍事安全的結合點，很可能成為兩種策略共同應用的領域。

中美科技的選擇性“脫鉤”將主要發生在具有較高軍事價值的技術領域。在這些領域中，美國將加強對中國的技術封鎖。維護軍事安全領域的技術優勢是美國在國家安全領域的核心關切，將成為兩國“脫鉤”重點。中美在人工智能、量子計算、腦機接口、基因編輯等顛覆性技術上已經存在安全困境，一方難以相信另一方會放棄對上述顛覆性技術領域領先地位的爭奪，或者相信對方會主動採取手段限制這些顛覆性技術軍事化。在軍方和情報部門的推動下，美國將繼續完善前沿科技領域的出口管制措施，對中國留學生在美國從事敏感領域研究提高進出門檻，對中國國內具有軍工潛能或者參與“軍民融合”的科技企業實施技術封鎖。這種封鎖將引起雙方相關技術產業、生態系統、技術標準、人才培養的“脫鉤”，也將對上述技術商業化發展形成阻礙。

中美科技領域的選擇性“脫鉤”也可能演變為類似於美蘇之間的科技“軍備競賽”。這種情況出現的前提是中美科技領域出現了具有標誌性意義的科技競爭目標，類似於美蘇冷戰時期的“太空競賽”和“反導競賽”。“軍備競賽”將是美國對中國科技創新實施“成本強加”的重要渠道。從當前技術特徵看，人工智能、量子計算和一體化軍事通信網絡是最有可能演變為兩國軍備競賽的技術領域。上述技術被美國軍方視為美國新一輪軍事轉型所依託的核心技術。美國有可能將此類技術定義為戰略性技術，利用“長臂管轄”在全球範圍內管控此類技術擴散。

底層技術的國際標準也可能成為雙方“脫鉤”及美國施加“成本強加”的領域。中國在5G技術和應用上的領先在美國產生了一個小規模的“斯普特尼克衝擊”，令美國開始反思其國家創新體系和科技外交是否能夠適應大國競爭時代的需求。在國家創新體系改革上，美國精英層認為，美國應當重視5G等“未來數字基礎設施”底層技術的戰略性意義，採取新的商業模式促進政府和私營企業同步加強該領域投資，並且針對此類底層技術採取更為嚴格的安全標準。在科技外交領域，美國認為應當重視技術標準在全球科技競爭中發揮的作用，積極運用其外交資源。在美國所倡導的“多利益相關方”模式下，企業和技術專家成為設定國際重要技術標準的主要力量。但在5G技術標準形成過程中，一些實力強勁的非西方企業成功聯合了其他企業和技術界，在標準制定權上取得了突破。美國認為這種趨勢不符合美國的科技外交利益。近期，美國國會提出了一項名為《美國5G領導力》的法案，要求美國外交機構“充分使用聯邦資金”來加強美國在國際電信聯盟、國際標準化組織、3GPP和電氣電子工程師協會等國際組織中的代表權。由於上述國際組織絕大多數位於美國，美國外交部門可能通過簽證審批的方式影響這些機構運作。美國還會通過雙邊和多邊的方式推行本國主導的規則和標準，“布拉格5G安全倡議”就是一個典型案例。這些做法都會增加中國科技產品和科技企業“走出去”的成本。

除了上述可能出現“脫鉤”的領域外，美國在另一些領域並不希望終結與中國企業和中國社會的合作關係。這些合作對於美國國家創新體系總體有利。這些領域包括兩國在科技產品消費市場上和基礎科學領域裡的合作，以及兩國在非敏感領域的學術交流。企業、院校和科研機構將長期是美國國家創新體系的主體，這些機構仍然會從與中國的合作中獲益，將盡力抵制美國政府過激的“脫鉤”行為。美國科技企業仍然需要中國市場，需要通過中國市場創造更多利潤，從而支持本土的科研創新投入。為了避免失去中國市場，美國科技企業可能會採取“兩邊下注”的方式應對中美科技“脫鉤”，同時服務中美兩國的創新生態體系。高能物理、國際空間站、人類基因組等大型科研項目耗資巨大，所產生的具有軍事價值的技術有限，美國仍然希望通過各國分擔的方式推進相關項目。一旦全面限制中國留學生和中國僱員，美國將在計算機領域面臨研發人員短缺的困境。這些合作需求會逐步讓美國社會和企業意識到中美科技“脫鉤”對美國帶來的損失，從而對美國政府的極端性措施形成制約。

上述這些難以被“脫鉤”切斷的領域是中美降低科技競爭對抗性的機遇。從當前情況看，美國政府對於中國科技發展的威脅認知並沒有成為美國社會的普遍共識。如果雙方能夠在一定程度上解決科技上的安全困境，加強雙方的戰略溝通，那麼雙方有可能降低在科技領域的敵手性認知，將競爭轉化為一種更為良性的模式。中美在科技領域的一個潛在合作機遇是共同限制前沿技術軍事化。前沿技術對國家安全產生影響需要通過與攻擊性手段相結合的方式來實現。例如，核技術需要通過核武器的方式對他國國家安全構成影響，網絡滲透技術需要通過網絡攻擊或網絡戰的方式演變為國家安全挑戰。中美可以通過限制前沿技術與武器裝備結合的方式來降低此類技術引發的安全困境。例如，中美可以在國際多邊領域推動對於人工智能軍事化的軍控規則，帶頭履行相應責任。中美也可以通過談判確立前沿技術軍事化的戰爭規則，設定攻擊禁區。

第二個潛在合作機遇在於中美科學界的交流。這些交流既可以通過國際性的大型科研項目，也可以通過在科技領域的國際多邊治理機構、科學界的專業性國際會議等進行。交流和溝通能夠加強雙方科學界的戰略互信，促使雙方對於一些全球性問題和科技領域的突出安全問題達成基本共識，共同抑制一些科技領域的軍備競賽。科學界也能夠在兩國政府決策過程中發揮專業性和建設性的作用。

第三個潛在合作機遇在於兩國企業界在全球科技公共外交上的合作。中美在科技外交領域矛盾的直接動因是雙方將對方的海外行為和海外存在視為戰略性威脅。事實上，除去政府層面的行動之外，兩國科技企業對全球科技公共產品的貢獻更大，並且已經有一定合作基礎。兩國科技企業把促進全球落後地區科技發展，縮小科技鴻溝作為體現其社會價值的重要渠道，更願意開展公益性的科技援助項目。相比政府所推動的項目，這些由企業自發的項目政治屬性較弱，且能夠充分體現出科技造福全人類的價值。此類合作有利於緩和中美兩國在科技外交上的競爭態勢，也將增加兩國產業內部對於雙方底層技術和科技生態“脫鉤”的阻力。

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