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北極星大氣網訊:小智治事，大智治制。前不久，中辦、國辦印發《關於構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），這是自2018年6月24日《中共中央國務院關於全面加強生態環境保護堅決打好汙染防治攻堅戰的意見》發佈以來，中央和國務院層面在生態環境領域聯合發佈的又一重要綱領性文件。指導意見提出主要目標：到2025年，建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系。作為最高層級的政策文件，該文件的發佈，是在當前特殊時期對生態環境領域的重大利好，必將促進相關行業的長遠發展。研讀文件，水務環保企業可在以下方面予以關注。
健全環境治理領導責任體系
指導意見提出要明確中央和地方財政支出責任。迄今為止，中央已經在醫療衛生、教育、科技、外交、應急救援、交通運輸等六個領域制定了央地財政事權和支出責任劃分改革方案，根據《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），預計生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案今年將會出臺。根據指導意見要求，“除全國性、重點區域流域、跨區域、國際合作等環境治理重大事務外，主要由地方財政承擔環境治理支出責任”，可以預計地方在環境治理領域的財權將進一步提高，尤其是結合生態補償制度、橫向轉移支付制度的建立完善，生態環境脆弱以及環境治理壓力大的地區未來將獲得更多的財力支持，以儘量與其承擔的事權相匹配，當前困擾地方政府的“財權事權不對等”局面將逐漸得到一定改善。這有利於地方解決久拖不決的歷史難題、釋放治理需求、提前謀劃環境治理項目、加大環境治理投入。同時，重點區域流域和跨區域（如長江流域、黃河流域、大灣區、京津冀等）的環境治理任務，將作為中央與地方共同事權，有利於協調各方力量和資源、平衡各方利益，提高項目的關注度和落地保障。
但是，也應該看到，除市政汙水、垃圾處理項目外，大部分環境治理項目仍然依靠政府付費為主，即便是“使用者付費+可行性缺口補助”的項目，可行性缺口補助仍然遠大於使用者付費部分。即使明確了央地財政支出責任，在財政收入增幅下滑甚至負增長的趨勢下，依靠地方政府財力也難以全面持續解決屬地環境治理支出負擔。未來支撐環境領域可持續發展的收費模式一定是政府付費與使用者（受益者）付費相結合，且市場端收入比重逐漸提高。這就需要與健全市場體系相結合，一方面繼續推進環境治理的價費機制改革，全面執行汙水處理費覆蓋汙水處理和汙泥處置成本並保證合理收益，未來進一步提高汙水處理費能夠覆蓋部分管網建設運營成本，同時從“汙染者付費”向“汙染者付費+受益者付費”擴展，使環境治理的外部效益內部化成為可能，例如從土地收入、居民和商業住宅使用成本中提取部分資金用於環境治理；另一方面，企業也要創新商業模式，選擇有意願的地方政府共同大膽探索推進“環境治理+土地開發/綜合開發”模式，爭取發展改革委和生態環境部“EOD模式”試點，探索多種收益來源互補的環境治理新的盈利模式。
健全環境治理企業責任體系、全民行動體系、信用體系
指導意見提出要推進“生產服務綠色化、提高治汙能力和水平、公開環境治理信息”，“要強化社會監督、發揮各類社會團體作用、提高公民環保素養”，“加強政務誠信和企業信用建設，建立完善上市公司和發債企業強制性環境治理信息披露制度”。這裡的企業責任體系既包括一般企業，也包括環境企業，企業是環境治理的主體，要求企業必須把綠色發展理念貫徹到生產行動中，切實減少汙染排放、提高汙染治理能力，杜絕“捉迷藏”的偷排行為，打消認為環保監管是“橡皮筋”的幻想。其實對於企業的上述要求在《環境保護法》中已有明確規定，指導意見再次重申健全企業責任體系，有利於儘快淘汰落後的生產能力和生產方式，加快產業轉型升級，鼓勵資源節約型、環境友好型新技術、新材料、新工藝的推廣使用，有利於進一步促進環境服務業的發展，對於科研機構、環境保護企業進一步擴大了市場空間。
同時，環境治理僅僅靠企業、靠工程手段還不能徹底解決問題，離不開全民參與，每個人既是環境的破壞者，也是環境的受益者，全民行動既能提高全民環保素養，減少汙染排放，又利於及時發現問題，降低監管成本，實現環境治理的系統性最優。
但是另一方面，公開信息、社會監督也是一把“雙刃劍”，這次疫情期間充分展示了它的威力。指導意見還提出將企業環境信用與企業上市、發債等資本運作相關聯，會進一步影響到企業資本市場融資行為。因此，環保企業要充分予以重視。建議加強以下方面工作：
（1）進一步加強合規宣貫和檢查，排查可能存在隱患的項目，制定計劃儘快消除隱患，防止出現運行事故和負面輿情。
（2）推進企業開放日、全國生態文明宣傳教育基地的建設，主動與各地生態環境部門對接，利用現有環保設施在環保教育領域發揮更大作用。
（3）具體項目中，在項目立項、方案設計、過程實施、運行維護等階段充分發揮社會監督、公眾參與的作用，既有利於項目取得“利益干係人”的最大支持，也有利於項目建成後的運行管理，減小綜合管理成本。
健全環境治理市場體系
指導意見提出“規範市場秩序，減少惡性競爭，防止惡意低價中標”。當前環保市場競爭中，依然存在眾多低價搶標的現象，有些還是大型國企央企，低價的原因也談不上是“善意”。中央層面的文件中提到防止惡意低價中標，足見對於規範市場的重視。指導意見要求對各類所有制企業一視同仁，平等對待，但是現實顯然仍舊十分“骨感”。深層次的原因是不同所有制企業在財稅、金融等方面的享受的待遇不同，反映在市場端很難體現出“競爭中性”，這方面“政府規範”、“業界呼籲”了多年，仍然任重道遠。作為企業，所能做的一是嚴格把控項目質量，不搞惡意低價競爭，共同改善行業競爭秩序；二是苦練內功，不斷提高技術管理水平、提高智慧化水平和成本競爭力，力爭規模效應下的邊際成本不斷降低。
指導意見還提出要“加強關鍵環保技術產品自主創新”，“做大做強龍頭企業，培育一批專業化骨幹企業，扶持一批專特優精中小企業”。經過多年發展，我國環保產業取得了巨大進步，湧現了大批環保企業，但環保產業在GDP中的比重仍然很低，在環保技術、產品裝備、管理水平方面與發達國家相比仍然存在明顯差距，未來在綠色發展理念的引領下，結合“企業主體責任”的定位，需要環保企業進一步加大研發創新、加強資源投入。相應地，具有技術優勢的企業也會得到更多的扶持和市場回報。另外在治理模式上，指導意見提出“積極推行環境汙染第三方治理、開展小城鎮環境綜合治理託管服務試點”，對工業汙染地塊，鼓勵採用“環境修復+開發建設”模式。對於水務環保企業而言，一方面繼續加大技術研發力度，建立與市場地位相匹配的技術競爭力；另一方面，建議關注園區和小城鎮綜合治理服務市場，相比市政領域，園區和小城鎮綜合治理領域的需求在逐漸釋放，但供給存在不足，“統一規劃、統一監測、統一治理”的一體化第三方服務模式將得到越來越多的應用，具備系統治理能力的服務企業將擁有明顯的競爭優勢。
指導意見提出建立健全“汙染者付費+第三方治理”等機制，“按照補償處理成本併合理盈利原則，完善並落實汙水垃圾處理收費政策”。2014年財政部、發展改革委、住建部聯合發佈《汙水處理費徵收管理辦法》（財稅〔2014〕151號）規定，“汙水處理費的徵收標準，按照覆蓋汙水處理設施正常運營和汙泥處理處置成本併合理盈利的原則制定”；2018年發展改革委出臺《關於創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》（發改價格規〔2018〕943號）規定，“加快構建覆蓋汙水處理和汙泥處置成本併合理盈利的價格機制，推進汙水處理服務費形成市場化，逐步實現城鎮汙水處理費基本覆蓋服務費用”。完善資源環境價格機制，發揮價格槓桿引導資源優化配置是加快綠色環保產業發展的基礎。長期以來，汙水處理行業存在“重水輕泥”的現象，與汙水處理服務費低有很大關係，汙水處理服務費普遍不能覆蓋汙泥處理處置成本，致使大量汙泥沒有得到妥善處理處置，隨著汙水處理標準的不斷提高，汙水處理服務費過低的矛盾越來越突出，亟需提高標準。隨著指導意見的頒佈，未來汙水處理費、汙水處理服務費價格會迎來上調，對於汙水處理和汙泥處理處置企業需要積極準備，與政府形成方案並推進落地。
另外延伸考慮，近幾年各地在黑臭水體治理過程中，一致認識到廠網河湖綜合治理的必要性，但當前管網投資建設和運營維護主要依靠地方財力，在地方財政收入連年下滑的趨勢下，管網問題可能已成為關係消臭消劣、打贏碧水保衛戰的制約因素，因此，指導意見提出完善汙水垃圾收費政策，“汙染者付費+第三方治理”，應該站在更廣的維度去理解，推動建立汙水治理領域的全成本覆蓋。從企業角度，應該一方面吃透政策，結合自身項目服務內容和潛在增長空間，與政府共同研究價格調整的幅度和時機；另一方面繼續加大商務模式的探索，選擇試點項目探索汙水處理費覆蓋部分管網、土地和商業設施價值反哺環境治理成本等模式的可操作方案。
延伸閱讀：
中辦、國辦印發《關於構建現代環境治理體系的指導意見》
原標題:獨家解讀 《關於構建現代環境治理體系的指導意見》 背後的企業機遇
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