本文約8000字，預計15分鐘閱讀完畢
商務君按：由於橫跨教育和出版兩大系統，教輔圖書市場問題的複雜性不言而喻。作為出版行業研究人員，本文作者跟蹤教輔政策9年，走訪無數機構與個人，梳理出教輔圖書市場的“江湖”博弈和背後的產業邏輯，以期促進理性競爭與科學管理，讓後來者少走彎路。
凡是上過學，或家有學生的人，對學生練習冊都不陌生。每學完一課，老師都會用它佈置作業；每到期末尤其是中高考，更要做大量練習以應對考試。
為什麼使用這些練習？因為只看課本很難應對考試，而練習的形式與考試是一致的。而且相對於培訓、家教、在線教育等，它算是最實惠的一種助學產品了，因而使用範圍也最廣。
這些學生練習冊，在出版業被稱為“教輔”。它們是如此不起眼，以致許多出版人覺得這也算書？要把它開除出出版物的隊伍。令人大跌眼鏡的是，正是這些不起眼的練習冊，撐起了出版業的小半壁江山。出版社最賺錢的書，除了教材，就是這本教輔書了。
更為外人所不知的是，這些不起眼的練習冊裡，還隱藏著一個激烈搏殺的江湖。
焦點問題的焦點是，圍繞這些練習冊該怎麼買？
一般的商品，自然是誰用誰來買。練習冊是學生用，自然應該是學生買，或家長幫著買。
事實上，這只是很小的一部分，估計只佔整個教輔銷售的約20%。因為教輔主要是老師用來統一佈置作業和複習備考，所以，約80%的教輔其實是通過統一選購銷售的。而教輔市場的問題正集中在這80%統一選購的份額裡。
因為統一買，就意味著量大。一個班的某一科統一買，可能有幾十本；一個年級的某一科統一買，就有幾百本；如果各科由學校統一買，就有數千本。這麼大的量，會不會有回扣？有回扣，會不會影響產品質量？
於是，政府出臺一項政策，要求各省請專家推薦優秀教輔，並限定價格，各地只能從中選擇，其他教輔學校不許再統一選購。乍一聽，有專家推薦，還限定價格，多好的事啊！
不過，接下來的情節是：每個省推薦的都是自己的產品，你在書店見到的品牌這裡都瞧不見。
以上是最通俗簡化的版本。現實中，問題要複雜得多，情節也曲折得多。
背景有考試就有練習，古今中外，概莫能外。
1977年恢復高考，教輔迎來又一次發展的春天。教輔市場很大，銷售途徑也多：有的依靠行政部門的“目錄”推薦，有的是學校或老師統一推薦，還有的學生或家長自由選購。
2001年，原新聞出版署、教育部出臺的《中小學教輔材料管理辦法》規定：禁止將一切形式的教輔材料編入“目錄”，不得向學校徵訂或隨教材搭售一切形式的教輔材料。之後多年，七部委治理教育亂收費的文件中多次強調，嚴禁印發教輔“推薦目錄”。不過，因為教輔利益較大，“目錄”並未完全消失。
總體來說，教輔的池子很大，足夠養很多魚。一些出版社依靠行政“推薦目錄”在中小學領域佔有較大份額，民營企業則在完全競爭的市場（尤其是高中市場）佔有優勢。到2010年左右，教輔市場已經群雄並立，各個細分領域都出現一些知名的品牌，市場競爭十分激烈。
然而，一場暴風雨即將來臨。
起始這場暴風雨的起因，卻是一隻看似並不相關的蝴蝶。可謂是，一隻蝴蝶扇動翅膀，掀起了一場龍捲風。這隻蝴蝶叫教材授權。由它而始，引發了多部委參與、有史最嚴的一輪教輔治理。
我們小時候用的都是人教社教材，當時是國家指定人教社出版中小學教材。而教輔，則各出版社都可以出版。21世紀初教育改革，教材多元化，多家出版社都可以出版中小學教材。有的出版社認為，現在的教材是自己投資，版權為教材社享有；而教輔練習的是教材裡的知識點，所以也應取得教材社的授權。
這本是個法律問題。從國家版權局的解釋和多起法院判例來看，並不支持同步教輔侵權。於是，有企業（非人教）轉而求諸行政力量，通過各種方式反映教輔市場的問題，領導多次批示，引發幾部委參與的有史最嚴的一輪教輔治理。
如果看過教育部第一次教輔管理意見的徵求意見稿，你會發現，它的主要精神就是“原創編寫”，即只有教材出版社才能編寫和出版配套教輔。但這條“原創編寫”，卻讓整個出版界炸開了鍋。
要知道，教育出版是出版業的支柱和主要利潤來源。教材與教輔是教育出版兩大板塊，能出教材的出版社是少數，能在市場上有份額的教材社更少之又少，多數出版社是以教輔為主要利潤來源。如果只能“原創編寫”，不啻是要了多數出版社的命。而且，當時市場已有許多成熟的教輔品牌，而教材社的教輔表現並不突出，強制規定，也不公平。
反轉
“原創編寫”震動了出版業，引發了整個出版業的博弈。
出版社紛紛聯合向教育部反饋意見，教育部重新討論，最終出臺的方案是：由各省教育廳請專家評議優秀教輔進行公告，各地市從中選1套推薦給學生使用，其餘教輔學校不得統一選購。
需要說明的是，對於“評議公告”是否是2001年來一直被禁止的“教輔目錄”，教育部和原新聞出版總署都曾否定，說這只是優秀教輔的推薦，不是當年的“教輔目錄”。
不過，到了各地操作中，兩者除了名稱不同，形式已經完全一樣——都是製作教輔推薦名錄，許多不明就裡的省市文件直接稱其為“教輔目錄”。就這樣，
“教輔目錄”借“評議公告”之名，再次橫行天下，且較當年有過之而無不及：推薦數量更少，強制徵訂更甚。翻開各省“目錄”，你會發現：每個省推薦的多是本省的產品，市場知名品牌在這裡幾乎沒有。而且，推薦的品種極少，學生使用量最大的同步教輔，通常只有2套（少的1套，多的3套）。
不妨想想其中的邏輯：省裡一共推薦2套，要求各地市從中選擇1套給當地學生使用，其餘教輔學校不能統一選購；而學校教學確實需要1套統一使用的教輔，那麼請問，他們還有別的選擇麼？而且，這套教輔長期壟斷市場，他們還有多大動力去調研教學需求，提升產品質量？
同步教輔推薦的數量這麼少，正與教材授權有關。
2011年原新聞出版總署《關於加強中小學教輔出版物管理的通知》中有句話：“根據他人享有著作權的教材編寫出版中小學教輔材料，必須依法取得著作權人的授權。”當時在行業引起較多爭議，有教材社以此認定一切非本社出版的配套教輔均為侵權。為此，時任總署法規司司長予以澄清：這句話只是提示企業要尊重著作權，其核心是“依法”。是否侵權是個複雜的法律認定，必須根據相關的法律法規來判斷。
教育部的管理文件也引述了這句話，在研討時引發很大爭議。除了極少數教材社，多數教育出版社都是反對的：這是法律問題，而且爭議較大，不宜行政規定。主持研討的教育部官員說，他們就是總署解釋的意思。最後，這句話仍出現在2012年初教育部正式出臺的《關於加強中小學教輔材料使用管理工作的通知》中。
各省教育廳評議“教輔目錄”時，也許是不清楚具體侵權的界限，進而要求所有送審的教輔必須取得教材社的授權。這樣，教材社迅速完成了針對“目錄”教輔的授權。教材社通常是授權當地出版集團1套，加上自己的1套，這便是各省“目錄”中最常見的2套同步教輔的由來。
對此，有權威人士曾說，總署已經澄清這是法律問題，各地教育廳仍要求出具授權書，這是地方執行中出現的問題，企業可以申請行政複議。
問題是，整個事件中，受益的是富有行政資源的省/市教育主管部門和各省出版集團（目錄出版社）/發行集團，受害的是缺少行政資源的基層學校和民營企業/非“目錄”出版社，誰敢/誰能想到去申請行政複議？
博弈
政策是最強有力的指揮棒。2012年來實行的教輔推薦“目錄”，震盪了教輔行業，也重組了教輔行業。
教育廳“目錄”成為唯一的正統，按規定，學校使用的教輔只能從中選購。能進入教育廳“目錄”的，是極少數幸運的出版社。在多數地區，初中小學的同步教輔基本成為直接配發，人手一套。高中階段由於關係高考，競爭激烈，出版社多年前已退出這塊市場。現在有了“目錄”優勢，他們為什麼不做？最初，許多高中按要求選用了“目錄”中的教輔，但使用一段，發現它不適用，意見很大。
個別出版社有進入學校的通道卻缺少好產品，大量民營企業有產品而失去進入通道，兩者的合作成為必然。最初，出版社是買那些知名民營教輔企業的稿子；後來，乾脆將教輔的策劃、推廣、銷售，甚至物流，全部交由民營企業負責，出版社只負責上“目錄”，便可坐享收益。如今，各省教育廳“目錄”中，高中教輔幾乎全是民營企業策劃的。而且，這種情況還在向初中小學漫延。
教育廳“目錄”卡住了教輔統一選購的咽喉，而能進入教育廳“目錄”的鳳毛麟角，從事教輔出版策劃的還有數百家出版社和近千家民營公司，他們怎麼活？
由於教育廳“目錄”品種太少，學校缺少選擇，於是，新華書店利用自己是指定（或默認）發行渠道的優勢，又做了一個新華書店“目錄”。對於學校來說，它增加了市場供給；對於眾多教輔企業來說，它提供了進入學校的通道；對於新華書店來說，它也有利於增加自身的規模和利潤。
要進入新華書店“目錄”，同樣代價不菲。為保護本地出版社，新華書店將“目錄”分為ABC級：本省出版社的產品A級，為優先保護；其次是本省出版社與民營合作的B級；最後是民營與外省出版社合作的C級。
一些地方還營造一種氛圍，學校只能購買新華書店的產品，跟新華書店結賬就是合法的，購買民營書店的產品則瓜田李下。這樣，一些民營書店銷售的教輔，只能通過新華書店來結賬。有些民營企業找新華書店代為結賬，新華書店還不願意，擔心衝擊自己的份額。於是，有些民營企業就找新華書店負責跟學校結賬的業務員代為收款，並給予一定的回扣。
多輪業務下來，一些學校發現，同樣的教輔產品，在民營書店買有很大折扣，在新華書店買就折扣較高，甚至要全價支付。於是，一些地方轉由縣財政結算中心出面，繞過新華書店，以一定折扣直接同教輔企業結賬。
還有一些老師覺得，“目錄”產品不適合自己的教學需要，為什麼不能在市場上選適合自己的產品？為了避免回扣的嫌疑，老師只作推薦，而由學生或家長自己去市場購買。
總體來說，指定選購的教育廳“目錄”、少數進入“目錄”的出版社，以及指定（或默認）發行的新華書店，在教輔銷售中處於絕對優勢。因為有政策的尚方寶劍，越來越多的企業選擇依附這個體系。而企業一旦為這個體系付出代價，就希望從中得到回報，會有意無意地維護這個體系，擠壓這個體系之外的市場力量。
趨利避害是人和企業的自然本性，一個真實的案例是：一家企業的產品以市場銷售為主，但在幾個省與當地出版社合作上了教育廳“目錄”。在市場銷售中，他們的銷售人員會告訴老師：“目錄”是不合理的，應該尊重一線師生的自主選擇。而在那些上“目錄”的省份，如果臨到期還沒完成合作出版社規定的任務，他們就會把教育部的文件打印出來，告訴學校：不從“目錄”選購就是非法的。
其實，教輔作為多年常規使用的教學產品，整個教育系統都熟悉它的運作規則，很容易上行下效。有的省裡做了一個“目錄”，市裡另做一個“目錄”。還有的地方只要購買了“目錄”中的產品，就默許老師可以再推薦1套。甚至在個別地區，學校要買4套教輔：省教育廳推薦1套，由市財政埋單；市教育局又推薦1套，由區/縣財政埋單；區/縣教育局也推薦1套，由學校經費列支；最後，老師通常不怎麼使用這些教輔，自己再推薦1套平時使用。
真相
不同利益主體的博弈是複雜的。這裡，我們拋開重重利益的糾葛，來看看教輔是怎樣被選購的。
客觀來說，老師確實需要一套統一的教輔，用來佈置作業和複習備考。老師還要對這些練習進行批改、講解、糾錯。這些統一使用的教輔，最好統一來選購。
人們印象中，所有統一使用的教輔，都是老師收錢，一般人以為它們都是老師選購的。其實，剝開統一選購的層級，多的足以媲美洋蔥皮。
注：表中取的是全國平均數據。目前我國在讀約1.7億中小學生。我國有334個地市，平均每個地市約51萬中小學生；2851個縣區，平均每個縣區約6萬中小學生。除港澳臺32個省市自治區，每省約531萬中小學生。初中在校生共4442萬人，5萬多所學校，平均每所學校856人。一般來說，中東部大於這個數據，西部小於這個數據。全縣、市、省的統一選購，因為小學科目偏少，高中科目較多，取折中為人均5本。
從全國範圍來看，各種情形都有。但不同地方的情形不同，可能存在一種或幾種。不同的選購層級，往往對應不同的企業，結成不同的利益群體。事實上，由於我國中小學生人數眾多，能拿下某個學段的某些學科，銷量已經非常可觀。
這8個層級又可以分為兩大類：教育主管部門徵訂和學校徵訂。根據兩者徵訂數量的大小，出版業分別稱之為“大徵訂”和“小徵訂”。總體來說，學校選購更接近教學一線，產品更能符合具體教學的需求。但它的問題是容易出現高碼低折——比如一些教輔將定價提高，以50折給學校，學校以80折向學生收錢，中間有30%的利益空間。
教育主管部門的推薦，通常會對教輔進行價格限定，但因為他們選購的數量實在太大，利潤依然可觀。從幾十年的經驗看，地方保護和利益交換也很常見。
學校徵訂和教育主管部門徵訂都可能存在問題，我們該何去何從？
分析
經濟學界有句很流行的話：
花自己的錢辦自己的事，既講節約又講效果；花自己的錢辦別人的事，只講節約不講效果；花別人的錢辦自己的事，只講效果不講節約；花別人的錢辦別人的事，既不講效果又不講節約。
無論是學校還是主管部門選購，其實都是在花別人（主要是家長、極少數是地方財政）的錢辦別人（學生）的事，所以容易不講效果（質量不好，或不適合），或不講節約（價格較高，存在腐敗）。
按說，“花別人錢辦別人事”的效果這麼差，應該是我們所極力避免的。可現實中，這種情況很常見：學校統一採購的設備、營養餐，出版社統一採購的紙張，企業統一採購的原材料，單位統一購買的年貨，以及各種政府採購與公共項目……無不如此。而且，這是一種客觀需要。
這種現象，在經濟學有個相對成熟的理論，叫“委託－代理”理論。 “委託－代理”理論最初產生於企業管理領域，它認為：一方面，生產發展使得分工細化，所有者由於知識、能力和精力所限無法行使所有權利；另一方面，社會成長起一批有專業知識的代理人，他們有精力、有能力代理行使被委託的權利。
“委託－代理”關係在各個領域廣泛存在：經濟領域的經理人與所有者，醫療領域的病人與醫生，教育領域的學生與老師，甚至，家庭中的孩子與父母……。可以說，但凡不能自己親力親為的事情，都存在委託代理。委託代理的現象不可避免，但委託人與代理人又是不同的主體，兩者都會追求自己的利益，其中就可能產生矛盾。
“委託－代理”理論探索了許多方案，以解決在利益相沖突和信息不對稱的情況下，委託人如何激勵和監督代理人。筆者總結起來，最根本的兩條在於：一是儘可能利害相關，使代理人真正關心委託人的利益；二是儘可能減少信息不對稱，減少中間層級，便於委託人監督。
孩子與家長，可能大家最沒意見的“委託－代理”關係了，之所以找不到更好，是因為他們利害相關最大，信息溝通最暢，中間層級最少。
此外，社會還應該有一點共識：代理是有成本的，代理是需要成本的。我們需要研究的，是如何設計更好的方案，減少無謂的消耗，爭取以合適的成本，實現較好的效果。
對於教輔來說，最根本的兩個問題在於：一是誰能選一套適合的好教輔，二是如何最大限度減少其中的腐敗。
綜合分析，如果教輔的統一選用是需要的，一線教學老師（主要是各科任課老師；由於許多學校是統一備課，備課組/學科組推薦也相對合理）應該是最合適的人選了——他們與學生利害相關最大，選擇最專業適合；由於他們統一使用的量相對最少，利益誘惑也最小，監督又最多最易。而且，他們推薦一本書，還要付出一個學期的勞動去批改和講解作業。
一線教學老師推薦，有利於保證教輔的“質量”和“適合”。但他們也是代理，如何避免其中可能存在的價格虛高和回扣？綜合起來，有兩條措施比較有效：一是“選”、“購”分開，老師只作推薦，由學生/家長自行購買；二是要求所有統一推薦的教輔有最高限價（臺灣地區即是如此）。
將教輔的選用交給一線教學老師，責任更加明確，便於問責，可以減少層層選購的重複購買，減輕學生負擔。而且，將教輔的選用權還給基層師生，企業才會將研發重心放在一線師生，隨一線教改不斷創新，使教輔成為教學有益的輔助。
解決
目前人們對教輔意見最大的兩個問題，一是選購的教輔不適用，二是高碼低折普遍。解決問題的關鍵，一是選用權交給一線教學老師，二是要求所有統一推薦的教輔有最高限價。
目前教輔的選購體系，是省裡推薦、地市選用，學校必須選購“目錄”中的教輔。它源於2012年教育部牽頭髮布的《關於加強中小學教輔材料使用管理工作的通知》，2015年國家新聞出版廣電總局牽頭修訂《中小學教輔材料管理辦法》，延續了這一精神。
2018年初，教育部廢止了2012年通知。依照程序，目前問題的解決，似乎落到了新聞出版主管部門。但仔細分析，問題解決的關鍵，仍在教育部門。
新聞出版主管部門的職責，是管理教輔的供應環節——教輔的出版和發行。在此，已有教輔出版資質限制、嚴格內容質量檢查等管理措施。而目前教輔的問題主要在選購環節，需要由教育主管部門來規範。
要保證教輔的質量與適合，最好將教輔的選用權交給一線教學老師。而要解決高碼低折和腐敗問題，最好對所有統一推薦的教輔進行最高限價。
建議要求老師統一推薦的教輔，印張定價不得高於上年一般圖書平均定價。新聞出版主管部門每年發佈的《全國新聞出版業基本情況》很容易取到這一數據，這是個相對穩定又動態的數字，可以省去因物價上漲帶來的重新評估的麻煩。事實上，多數市場零售類教輔定價低於這一標準。因為課堂統一使用的教輔較多，此舉可有效抑制高碼低折。
限價的實施，如果由新聞出版主管部門在書號審批時進行約束，是比較容易操作的。但由於價格開放是市場經濟的重要體現，新聞出版業限價受到嚴重製約。那麼，另一個可行的方案，是教育部要求老師所有統一推薦的教輔有最高限價——教育部對系統內的採購有權這樣規定，這並不違反市場規律。
總之，無論是教輔應該由誰來選用，還是要求統一選用的教輔有限價，都需要由教育部門來主導，其他部門予以配合。
後記
作為出版行業研究人員，筆者直接跟蹤教輔政策9年多——從政策出臺的前期調研，政策文本的意見反饋，到幾年來的落地執行。其中的複雜與博弈，超出我當初的預料。它也讓我有機會透過一隻麻雀，去觀察和理解這個行業和社會的許多事情。
教輔橫跨教育和出版兩個系統，加劇了問題的複雜。為全面客觀地瞭解情況，9年多來，筆者走訪了無數機構與個人——出版系統的國有民營出版商、經銷商、書店、出版管理部門，教育系統的老師、校長、教育主管部門。當然，還有教輔的最終消費者學生與家長。一圈下來，最大的感受竟是：沒有一個壞人，每個人的選擇都有合理甚至公心的成分。只是，不同群體的博弈能力是不同的。
現代社會分工越來越細，產業鏈非常複雜，一沙一世界，加劇了政策制定的難度。每個產業主體都有自己的利益，政策制定應該更多考慮消費者的權益。我們每個人成為教輔管理者和供應商的機率很小，但幾乎每個人都是教輔的消費者。身為絕大多數領域的消費者，您希望規則如何確定？一本練習冊的錢並不多，但學生使用率太高，涉及面較廣，關係一線教學，關乎社會公義。
制度是人類理性的結晶。筆者相信，科學合理的制度，能夠提高人們道德的底線。因此，筆者將多年的觀察梳理出來，期待為行業管理積累理性，讓後來者少走彎路。
閱讀更多 出版商務週報 的文章
