挪威央行副行長Jon Nicolaisen在2019年11月14日挪威財政支付會議上的講話。
支付系統和挪威央行
一個國家需要有一個運作良好的支付系統。沒有快速、廉價和安全的支付，現代社會就會陷入停滯。今天的用戶可以使用依賴於大型IT系統來有效處理支付的支付方法。我們需要確保支付系統能夠適應新技術，滿足未來企業和消費者的需求。
挪威議會賦予挪威央行一項促進有效和安全的支付系統的任務。這一點在新的《中央銀行法》(Central Bank Act)中得到了明確闡述，該法案將於今年年初生效。挪威央行是支付結算系統的運營商，監管銀行間的支付系統。這些業務作用在今後幾年可能更加重要。讓我指出兩個趨勢。
首先，我們注意到支付市場的縱向一體化正在加強。客戶接口服務與底層基礎設施的聯繫越來越緊密。我們在挪威看到了一個例子，Vipps與BankID和BankAxept合併。還有一種趨勢是，以前與行業組織簽訂的共同合同安排將被重新安排到產品公司。另一個例子是蘋果，它正在限制哪些支付服務可以在其移動設備上提供。此外，還不斷有新的資金和支付系統推出計劃，既提供客戶服務，又提供結算服務。作為一個負責推動高效支付系統的權威機構，挪威央行需要考慮整個支付鏈。我們還需要問問自己，做一個推動者和監管者是否就足夠了，或者我們是否需要承擔更大的運營責任，以履行我們的社會使命。
其次，支付系統關鍵部分的所有權正在發生變化。一個相關的例子是萬事達計劃收購籃網的關鍵部分之一。北歐P27倡議並不是最後一次推動挪威克朗支付基礎設施的國際所有權。在挪威央行，我們需要評估確保社會利益得到保障的最佳方式。
未來的實時支付結構
挪威是最早採用數字化的國家，其支付基礎設施也達到了世界級水平。我們多年來一直受益。但後來，共同基礎設施的發展陷入停滯。一些鄰國已經建立了在某些領域領先於我們的支付基礎設施。
公共基礎設施是有意義的。它使我們能夠實現規模經濟、運轉良好的支付網絡和公平的競爭環境。支付服務提供商將能夠通過高效和安全的系統來競爭客戶。銀行節省了大量的資金，因為不再需要廣泛的分支機構網絡。基礎設施是惠及所有人的集體利益。
長期以來，我們的經驗是，行業運營商走到一起，與挪威央行合作，達成良好的解決方案。但是，支付服務日益成為競爭領域的技術和市場結構的發展可能會阻礙良好的共同解決辦法的出現。我們面臨的風險是，由於公共基礎設施受到侵蝕，進展將放緩，支付系統將變得支離破碎。我們現在必須考慮，挪威央行是否應該採取行動，應對這種分裂。
未來的支付服務用戶將很難滿足於需要幾個小時或幾天才能完成的支付交易。因此，實時支付的基礎設施至關重要。2016年，挪威央行主動與銀行業合作，推出了一個改進的實時支付平臺。今年春天，挪威的銀行拒絕了參與P27項目的邀請。
即將推出的Straks 2.0即時支付平臺是一個進步，但不是挪威實時支付的永久解決方案。在其他方面，它還不夠適合業務用戶。問題是我們如何從這裡開始。事實證明，爭取支持對行業機構擁有的基礎設施進行必要的現代化改造是一項挑戰。
挪威央行啟動了一項評估整個支付和結算系統的項目。我們的目標是確保我們在未來也有一個高效和安全的支付基礎設施。一些關鍵問題是:
- 我們的支付基礎設施應該繼續是全挪威的，還是應該更加國際化?
- 在這種情況下，我們如何解決與國家應急準備有關的問題?
- 在與挪威央行進行結算之前，是否應該繼續在銀行間進行結算，還是直接在挪威央行進行逐一結算更為有效?
在採用現行結算制度時，技術限制和費用限制了可以在中央銀行實時結算的付款數額。過去的主要規則是，大額的銀行間支付在央行單獨結算，而銀行客戶之間的支付在銀行頭寸在央行結算前被送到清算所。在挪威央行，這些頭寸週一至週五每天結算五次。
近年來的技術發展——加上成本更低、更安全的IT基礎設施——如今使得直接、幾乎實時地在央行結算零售支付成為可能。與傳統的聚落系統不同，新系統可以一週七天、每天24小時開放。這將為央行直接運營更高效的通用基礎設施鋪平道路。
越來越多的國家已經實施或正在制定這樣的解決辦法。即使在付款額很大的大型經濟體內，也正在為直接在中央銀行進行的各種付款的24小時結算提供便利。2018年，歐元體系啟動了目標即時支付結算(TIPS)。在秋天，美聯儲宣佈了一個類似的系統，叫做FedNow!將建立以美元結算的實時支付。冰島已經有了一個類似的系統，瑞典央行正計劃通過連接歐洲TIPS系統，向直接在央行進行實時支付結算過渡。
在央行單獨或直接進行實時支付結算，自動消除了系統參與者之間的信用風險。這個系統被簡化了，因為銀行不再需要繞道清算所。步驟越少，支付系統的操作風險也會降低。
歐盟支付服務指令2 (PSD2)自2019年4月起在挪威法律中實施。PSD2的目的之一是促進更大的競爭和創新。世界其他地方也在實施類似的規定，這可能有助於新進入者在支付市場站穩腳跟，無論他們是蘋果、谷歌和Facebook等全球科技巨頭，還是規模更小、更本地化的運營商。新的服務和服務提供商將需要對基礎設施和規則進行調整。平等和透明的競爭條件至關重要。與此同時，必須處理國家治理、控制和安全方面的考慮。
在這方面，我們正在考慮的一個明顯的選擇是在中央銀行設立一箇中立的平臺和一套規則，以便直接結算所有種類的付款。對於在挪威央行用挪威克朗進行的這類結算，人們可以設想一種直接與挪威央行的結算系統(NBO)掛鉤的系統，或者按照瑞典目前的計劃，通過與TIPS掛鉤的方式進行結算。
在不久的將來，我們將開始與行業代表進行對話。挪威基礎設施進一步現代化的進展現在必須是首要考慮的問題。
安全與國家治理與控制
如果企業執行對社會功能至關重要的任務，決策者需要評估確保國家治理和控制所需的法規和制度。當我們越來越多的關鍵基礎設施成為全球科技巨頭和支付公司的一部分或所有者時，這個問題就變得越來越重要。
資訊及通訊科技系統的運作大部分已外判。這帶來了一系列挑戰。支付系統中的私營金融市場基礎設施(FMI)所有者向挪威央行報告說，很難獲得必要的信息通信技術專業知識來操作和維護關鍵功能。如果ICT的運營和維護轉移到國外，在短期內，它可能提供更好、更安全的解決方案。但我們也必須考慮其長期後果。離岸外包可能削弱國家的系統操作、開發和後續能力。如果大部分業務由另一個國家管理，挪威當局協調應急計劃可能也會變得困難。
當任務轉移到國外時，挪威央行為銀行間系統設定條件。這些條件包括硬件必須實際位於挪威。挪威還必須作出應急安排，以便在危機中迅速接管在國外執行的任務。
挪威央行認為，支付系統的關鍵服務提供商需要更密切的監控。挪威央行將與Finanstilsynet(挪威金融監管機構)協商，檢查支付系統的關鍵ICT服務提供商和數據中心的應急安排和安全性。這並不會改變FMI所有者對外包操作的責任。
挪威的銀行和支付系統依賴於非常少的ICT提供商和數據中心，而這些提供商和數據中心對其他關鍵基礎設施也至關重要。當局需要跟進這一系統性風險。信息通信技術服務提供商不像銀行和支付系統中的實體那樣受到直接監管。
在其去年的官方報告中，ICT安全委員會發現，對分包商的監督可能對一些具有系統重要性的機構構成挑戰。委員會沒有就如何跟進與關鍵ICT服務提供商和數據中心的監管相關的挑戰提出具體建議。在諮詢答覆中，挪威央行寫道，以下幾點值得特別注意:
- 集中風險的重要性和管理，因為許多關鍵功能依賴於少數ICT服務提供商和數據中心。
- 資訊及通訊科技服務供應商和數據中心的監管架構，對重要的公共功能(包括付款系統)至為重要。
- 主要資訊及通訊科技服務供應商及數據中心的應變安排是否足夠。
信息通信技術服務提供商、FMI所有者和金融機構需要應對網絡風險。Finanstilsynet和挪威央行最近主動與業界進行對話，討論是否在挪威的銀行和支付系統中引入網絡安全測試框架。這個框架被稱為TIBER-EU，是由歐洲央行(ECB)開發的。挪威的一些鄰國，包括丹麥和瑞典，已經或即將引進歐洲央行的測試框架，即TIBER-DK和TIBER-SE。Finanstilsynet和挪威央行正計劃邀請業內人士就這個測試框架進行對話。它還可用於加強與銀行和支付系統中的關鍵ICT服務提供商的安全連接。
政府各部目前正在努力確定哪些私營實體對國家的基本職能至關重要，並應遵守《安全法》。一項基本的國家職能被定義為，該職能的全部或部分喪失將對政府保護國家安全利益的能力產生影響。《安全法》的目的包括保護關鍵基礎設施、關鍵公共功能和敏感信息不受故意的不良事件的影響。挪威央行正在向財政部提供這方面的投入。明確哪些私營實體受《證券法》管轄，可能對挪威央行的後續行動和監管活動具有重要意義。
新的數字貨幣形式
到目前為止，我已經討論了加強銀行存款支付系統的措施。另一個趨勢是新形式的貨幣和支付系統的出現。它們可能最終改變系統的體系結構。
挪威央行正在密切關注Libra的發展和其他項目。這些新系統的一個共同特徵是，它們是公共基礎設施之外的封閉支付系統。他們的業務遍及全球，在某些情況下，比如Libra，他們使用自己的貨幣單位。通常採用一種分佈式賬本技術(DLT)。
這樣的新制度促進了競爭和創新。它們還有助於將人們的注意力集中到現有支付系統中不能令人滿意地發揮作用的部分。一個例子是昂貴和緩慢的跨境支付。即使過去幾年有所改進，包括在SWIFT的主持下，仍然有相當大的提高效率的潛力。
與此同時，新的貨幣和支付系統帶來了一系列的挑戰。個人用戶將面臨新的安全風險。隱私可能有問題。如果它們大到足以獲得市場支撐力，這些系統可能成為系統性風險的源頭。對於一些容易受到向外幣支付過渡影響的國家來說，國家的迴旋餘地和實施貨幣政策的能力可能會減弱。
挪威央行目前正在評估現有的監管框架，如電子貨幣規則，是否足以應對這些新系統帶來的挑戰。新系統可能不在現有框架的範圍內，或者沒有得到現有框架的充分處理。因此，我們必須考慮對規則進行調整，以及是否需要制定新的規章。很可能需要在國家和國際層面的政策制定者之間進行更廣泛的合作，以制定強有力的應對措施。
對新的私人數字貨幣的另一種可能的回應是中央銀行的數字貨幣。中央銀行目前向公眾提供的貨幣是紙幣和硬幣。現金具有重要的屬性。它需要是可用的，易於使用，以履行其作用在支付系統。現金使用量的下降，以及貨幣和支付體系可能出現更深刻的結構性變化，意味著我們需要考慮，發行一種央行數字貨幣是否明智。
挪威央行的一個工作組更仔細地研究了央行數字貨幣的用途和相關形式。研究發現，在銀行支付系統中斷的情況下，央行的數字貨幣可以作為備用解決方案。如果銀行系統變得更加國際化，這一偶然性方面可能會變得重要。此外，中央銀行的數字貨幣可能有助於維持支付市場的競爭，並具有法定貨幣的特徵。
展望未來，挪威央行將進一步評估正在考慮的解決方案在多大程度上能夠提供必要和可取的特徵。然後我們將決定是否繼續進行測試。這是一項長期的工作，現在下結論還為時過早。這項工作還與其他措施相配合，以確保健全的支付制度和對貨幣制度的信心。我們必須考慮公共和私營實體採取的措施的組合，以使我們能夠最好地履行我們的社會使命。
支付系統正在改變。縱向一體化、國際化、新市場進入者和供應商集中度提高等新的結構性特徵表明，挪威央行必須評估自己將如何發揮作用。我們的目標必須是維持一個至少與可比國家相當的支付系統。
我一開始就說過，一個國家需要一個高效、安全的支付系統。如果它不發揮作用，這個國家的貨幣將失去其在貨幣體系中的地位。因此，對於每一個發行貨幣的央行來說，管理和控制支付系統的發展是很重要的。這是核心問題：只有挪威央行才能提供最終和安全的解決方案。這將是確保挪威的支付系統繼續有效和最新的基本原則。
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