編者按：2019年全國“兩會時間”開啟，世界目光再次聚焦中國。尤其今年是新中國成立70週年,是全面建成小康社會、實現第一個百年奮鬥目標的關鍵之年，經濟社會發展任務重、挑戰多、要求高，發展態勢更加引人關注。國務院總理李克強所作政府工作報告，回顧了2018年工作，提出了2019年經濟社會發展總體要求和政策取向以及2019年政府工作任務。
為了更好地理解總理報告，人民網福建頻道邀請中共福建省委黨校、福建行政學院專家學者結合福建實際對報告進行解讀。
福建省委黨校、福建行政學院閩臺研究院副教授江振娜
到2020年全面建成小康社會，實現第一個百年奮鬥目標，是我們黨向人民、向歷史作出的莊嚴承諾，是全國人民的共同期盼。要如期實現第一個百年奮鬥目標並向第二個百年奮鬥目標邁進，最艱鉅最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎在農村，最大的潛力和後勁也在農村。李克強總理在2019年政府工作報告中，對農村工作提出的重點任務是“對標全面建成小康社會任務，紮實推進脫貧攻堅和鄉村振興”，為實現這個重點任務，報告對農村改革提出了具體的要求：“全面深化農村改革。推廣農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點成果。深化集體產權、林權、國有林區林場、農墾、供銷社等改革。改革完善農業支持保護體系，健全糧食價格市場化形成機制，擴大政策性農業保險改革試點。持續深化農村改革，廣袤鄉村必將煥發新的生機活力。”
可以看出，土地制度改革對於推動鄉村振興戰略的實施。2019年中央一號文件也提出全面深化農村改革，激發鄉村活力，以土地制度為牽引推進農村改革，明確了深化農村土地制度改革要堅守的底線。
農村土地既是農民集體所有的最重要資源，又是農民生存的重要保障。土地制度改革是我國農村改革的焦點、也是難點，牽一髮而動全身。
一、處理好農民與土地的關係，保障農民基本權益
讓農民受益，是農村土地改革的初心。維護農民的權利、保護他們的權益，實現他們的財產權，是改革的出發點和落腳點。因此，推進農村土地改革，必須要保持土地承包關係穩定並長久不變。這在法律中得到了明確的表達，而且修改後的《中華人民共和國土地承包法》中明確規定，農村土地二輪承包到期以後要繼續延長30年，這給農民吃了一顆長效的“定心丸”。目前全國基本完成承包地的確權登記頒證工作，今年要做好收尾工作，妥善處理好、化解好遺留問題。接下來，國家要研究出臺第二輪土地承包到期後再延長30年的配套政策，確保政策銜接，能夠平穩過渡。
保護承包戶權益也是這次土地承包法修改的一個重要內容。修改後的《中華人民共和國土地承包法》明確規定，進城落戶的農民對承包期內的土地、引導支持農戶按照自願有償原則在本集體經濟組織內部轉讓土地承包經營權，農戶可以自願退出，也可以採取把經營權流轉給其他經營主體的方式。這樣農民進退有路。換句話說，農民進城落戶不得以退出承包地和宅基地作為條件。這些保障措施為進城落戶的農民減少了後顧之憂。該修改法還明確規定，以流轉方式獲得的土地經營權要流轉給他人或到金融機構去融資擔保，法律是允許的，但是前提是必須要得到承包戶的書面同意。這些規定保障了農民的基本權益，也讓農民能夠放心地流轉經營權。
二、深化農村土地制度三項改革，激活農村土地要素資源
要繼續深化農村土地制度三項改革，也就是要深化土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革。通過深化農村土地制度三項改革，不斷激活農村土地資源要素。可以激活的農村重要土地資源有以下兩類：
一是集體經營性建設用地資源。從2019年中央一號文件提出“全面推開農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場”到今年政府工作報告提出“推廣農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點成果”，標誌著集體經營性建設用地入市開始由試點走向全國，充分體現了“多主體供給，多渠道保障”的土地供給側改革思路。農村土地徵收和集體經營性建設用地入市的試點比較成熟，將會在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，加快建立城鄉統一的建設用地市場。從徵地制度改革來看，縮小徵地範圍，提高徵地補償標準，被徵地農民可以更好地分享土地的工業化、城市化帶來的增值收益。集體經營性建設用地入市，可以在符合規劃的前提下，跟國有土地同地、同權、同價，它產生的增值收益可以直接歸農村集體所有。推進這兩項改革，對農民分享土地的增值收益、激活農村的土地資源要素帶來新機遇。尤其是農村集體經營性建設用地上市後，為農村新產業、新業態的發展，提供了用地空間，激發了鄉村發展活力。
二是宅基地資源。當前，隨著大量農民向城市轉移，很多農村都是空心村，有很多的閒置宅基地和農房，造成巨大的浪費。如何把這些資源盤活，使之釋放經濟價值的呼聲也越來越高。農村宅基地三權分置試點，就是要落實宅基地所有權，保障農民宅基地的資格權，適度盤活農村宅基地的使用權。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，可以打通閒置宅基地與發展休閒旅遊養老等產業用地續期的通道。
在整個農村土地改革中，要堅守底線，才能保證改革不偏離方向。要堅持土地的集體所有制不動搖、保障農民土地權益的原則始終不變、土地的用途不改變等原則。總之，農村土地改革牽涉面廣，觸及體制的層次深，推進農村土地改革要保持足夠的耐心，要認識任務的長期性和複雜性，每一步的改革都需要在試點試驗中審慎推進，這樣才能確保農村土地改革順利進行。
（作者：江振娜 中共福建省委黨校、福建行政學院閩臺研究院副教授）
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