發展初期，我國政府引導基金主要著眼於創業投資企業，隨著不斷髮展聚焦領域開始擴大。同時股權投資在國家和地方的經濟發展中承擔的角色越發重要，政府引導基金也在2015年進入發展的快車道。
在高速發展下，我國政府引導基金的數目和規模越發龐大，截至2018年6月底，國內共成立1,171支政府引導基金，總目標規模達58,546億元（含引導基金規模及子基金規模），其中政府引導基金本身總規模約為14,636-17,564億元。
2018年市場遇冷，在資管新規和宏觀流動性縮水雙重壓力下，2019年政府引導基金也進入到探索和發展的新關口。
就讀於中國財政科學研究院，是母基金和政府引導基金的興趣者和研究者，跟蹤政府引導基金的演變，解讀關於政府引導基金的政策內涵；
一、政府引導基金髮展現狀
（一）總體規模
截至2018年6月底，國內共成立1,171支政府引導基金，總目標規模達58,546億元（含引導基金規模及子基金規模）。其中，政府引導基金本身總規模約為14,636-17,564億元。
2012-2017年期間，引導基金數量增加987支，複合年增長率為45.47％；設立總目標規模增加51364億元，複合年增長率為97.64％。其中，2015年和2016年全國政府引導基金在設立數量和披露的總目標規模上呈現出井噴式的增長；與2015、2016年的高速增長相比，2017年的數量與目標規模增速相對放緩，同比增長率分別為9.79％和20.65％。
圖1-1 2012-2017年政府引導基金成立數量
圖1-2 2012-2017年政府引導基金設立規模
截至2018年6月，全國目標規模千億以上的引導基金共13支，披露總目標規模為21,312億元，約佔全部引導基金總目標規模的36.40%。其中國家級引導基金1支，總目標規模1,500億元；省級引導基金7支，總目標規模14,312億元；市級引導基金5支，總目標規模5,500億元。引導基金的規模大多都在百億元以下。
表1 全國目標規模千億以上的引導基金（截至2018年6月）
表1 全國目標規模千億以上的引導基金（截至2018年6月）
（二）政策調整
政府引導基金主要經歷了2002-2008年的探索起步階段、2008-2015年的規範運作階段、2015-2016年的迅速發展階段以及2017年至今的穩步增長階段。
2019年1月，國務院辦公廳印發《關於推廣第二批支持創新相關改革舉措的通知》，指出要針對地方股權基金中的種子基金、風險投資基金設置不同比例的容錯率，推動種子基金、風險投資基金投資企業發展早期。國家也開始鼓勵政府引導基金參與到直接投資行為中來，並且引導資金更均衡地投向各階段，改善早期階段投資少的局面。
（三）主要投向：
在早期我國政府引導基金主要著眼於創業投資企業，隨著不斷髮展聚焦領域開始擴大，根據《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》，基金應主要投資於非基本公共服務、基礎設施、住房保障、生態環境、區域發展、戰略性新興產業和先進製造業、創業創新七大領域，除了明確規定的資金投向，引導基金還設定了負面清單。另外，不同地區的政府產業引導基金的投資方向也略有不同側重。
2018年政府引導基金延續過往的熱門投向，主要集中於醫療健康、TMT和材料能源領域，但部分政府引導基金也開始投向新零售等領域。政府引導基金的投資方向從傳統集中走向新興多元。
二、新時期政府引導基金髮展的五大影響因素
（一）設立階段：資管新規落地，引導基金設立通道受規範限制
從2002年中關村創業投資引導基金成立開始，國內政府引導基金經歷了探索起步、規範運作和迅速發展3個階段。
從2015年開始，國內政府引導基金進入了快車道，但緊隨寬鬆之後，2018年資管新規的到來使得資金面收到嚴格監管。
資管新規導致的募資難的背景下，政府引導基金募資和運行難度有了一定程度的增加。大量引導基金通過替換出資方或者縮小募資規模的方式來因對資管新規的影響。
（二）募資階段：引導基金的非營利性與市場化資本盈利性的矛盾
目前多數政府引導基金在單個基金當中的出資比例平均約佔20%~30%，其餘的70%~80%的規模仍需要靠GP（普通合夥人）在社會上募資,通過槓桿效應來實現。政府引導基金實際到位資金僅僅是目標設立總規模的一部分，且這一部分資金主要來源於政府和銀行，可見引導基金對社會資本吸引力相對較弱。
政府引導基金是不以盈利為目的的，但社會資本是逐利的，目標的不一致是社會資本難以撬動的主要原因。其次，政府引導基金存續期間大約為5-10年，且投資前期通常是虧損的，這就使得社會資本更加不願進入。
（3）投資階段：投向受限於本地產業發展，閒置資金沉澱壓力大
受到招商引資和刺激當地經濟的目的影響，政府引導基金對於返投比例要求大多比較嚴苛。而非創投熱點城市的底層股權資產供給相形之下則顯得薄弱。出現大量有錢難投的現象。
另外資金沉澱閒置還受到以下兩個原因的影響。一方面部分地方政府引導基金是在政策紅利的驅動下跟風設立，但事實是其還未想好如何利用引導基金來發揮其引導作用；另一方面，政府引導基金雖然不追逐利益最大化，但是政府極為重視投資資金尤其是國有資金的安全性，所以部分引導基金還未有足夠的專業能力可以把錢投出去。
這導致引導基金並沒有發揮出撬動社會資本的槓桿作用，另一方面，也不利於國有資產產生應有的投資效益。
（四）退出階段：市場退出發力導致資本流動受阻
按照相關國內外案例和現行規定，政府引導基金存續期間大約為5-10年。我國政府產業引導基金設立相對較晚，且退出機制不完善，目前成功退出的案例較少。
80%的引導基金表示A股IPO審核趨嚴對VC/PE的影響已經顯現。53.33%的引導基金認同國有股轉持新規解除了束縛在國資控股投資機構Pre-IPO業務上的枷鎖。36.67%的引導基金認為反壟斷審查是併購退出成敗的關鍵。33.33%的引導基金看好GP可借道CDR實現中概股項目退出與股票套現。此外，33.33%的引導基金相信整體金融環境及社會融資形勢等其他因素影響政府引導基金退出。
（五）運營管理：專業機構分佈不均，管理能力地區差異較大
從管理模式來看，總的來說管理模式可分為自我管理和委託管理。
自我管理可以分為成立獨立的事業法人主體作為基金的管理機構、成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理，比如深圳市創業投資引導基金，專門成立深圳市創業投資引導基金管理委員會辦公室（市創投辦），作為基金的管理機構。委託管理可以分為委託地方國有資產經營公司或者政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作、委託地方國有創投企業負責引導基金管理運作、委託外部專業管理機構負責引導基金管理。公司型基金大多采取自我管理；有限合夥型基金可以自我直接管理也可委託管理；契約型基金多為委託管理。管理機構以PE為主，機構主要分佈在北京、廣東等地。
政府引導基金雖然不追逐利益最大化，但是政府極為重視投資資金，且資金數額通常較大，故對於管理機構和管理者的能力提出了較高的要求。但實際管理能力各地差異較大。
四、引導基金未來發展優化建議
（一） 明確政府職能定位
引導基金設立的目的是以當地的經濟發展狀況為基礎，利用政府投資和政策傾斜帶動社會投資，解決地方發展“融資難”的問題，發揮政府宏觀調控的作用，優化資源配置。對於一些關係國計民生的重點環節和關鍵領域，如能源、基礎設施建設等行業，由於初期投資規模大，回報週期長且風險較高，所以個人投資者和個別機構投資者參與較少，引導基金應重點關注此類項目，合理使用資金，強化基金的引導作用。
（二）引進專業管理團隊
政府應減少對引導基金管理的干預，讓引導基金按照市場化方式的運作，引進專業的管理團隊，這樣才能提高引導基金的運作效率。 為此，需要進一步創新人才培養模式和人才引進政策，完善收入分配製度和激勵機制，優化環境，通過培訓、深造、落戶優惠政策等方式，大力培養、引進高層次基金管理的專業人才，提高基金管理效率。
此外，還需要引入第三方評價機構，對引導基金的運作績效進行客觀、公正的評價。對投資進度快、綜合效益好的參股子基金給予基金管理機構一次性獎勵以及增加引導基金出資額度；對投資進度慢、綜合效益差的參股子基金，則相應削減引導基金出資額度；對規定期限內未能實現投資或實際投資比例較低的參股子基金應考慮不予支持，並考慮停止與相關基金管理團隊的合作。
（三）多樣化資金來源
由於政府的財力資源有限，需要採取多元化的資金募集策略，可以更好地促進引導基金的發展。在引導基金成立初期，可以優先考慮與具有一定資金規模和風險承載能力的市場化基金運作機構合作。政府可以加大對相關行業的扶持力度，制定有利於行業發展的優惠政策，吸引、發展和培育一批機構投資者，鼓勵各類金融機構和大中型企業共同參與引導基金母基金的設立。此外，政府可以適當降低基金准入門檻並通過適當讓利的方式更廣泛地吸引社會上的其他資本共同參股。通過拓寬引導基金的資金來源，可以解決引導基金融資難的問題，減輕地方政府財政壓力。
（四）多元化引導運行模式
目前，我國政府引導基金的運行模式較為單一，難以滿足社會經濟的發展需要。政府應當根據當地經濟發展的實際情況和具體條件來決定基金運行模式，將參股模式、融資擔保和風險補償等引導基金運作模式有機結合起來，增強對民間資本的吸引力，充分發揮引導基金資金的槓桿效應。強化市場化運作，適當放開投資限制，調整投資地域和投資領域的限制，避免由於投資本地比例過高而導致的優質項目數量不足，避免投向錯配。
五、政府引導基金或將進入規範發展期
動輒就是千億級別，地方政府引導基金的發展已經猶如奔馳的野馬，需要操控速度了，而學界和市場都開始在不同側面反思，是時候勒緊韁繩，讓政府引導基金穩健發展了。
一是我國各引導基金當前良莠不齊。後期運作中可能出現涉及貪汙腐敗、瀆職、國有資產大額流失等嚴重違規事件，並可能隨之導致相關部門對引導基金開展集中清理整頓。集中清理整頓可能帶來一些具體問題：(1)部分引導性母基金(或其中的財政出資)可能被要求回撥財政或暫時凍結，這會影響到其在子基金中的出資義務的履行；(2)部分政府部門可能要提前保本撤回其在引導性母基金或參股子基金中的投資，這也會影響到相關基金的資金安排。此情形下，財政資金和社會資金的矛盾及相關問題將集中爆發，引導基金若忽然大額撤出，甚至可能導致區域性金融風險。
二是引導基金規模井噴與優秀項目難覓之間的矛盾。優秀項目儲備顯然不可能短期激增，新的投資領域也不太可能馬上出現，由此出現資金沉澱、閒置現象。
三是引導基金規模井噴與退出渠道有限之間的矛盾。理論上講，引導基金的退出渠道包括份額轉讓、股權轉讓、回購、併購、掛牌、IPO等多種，其中通過IPO退出能夠獲得較高收益，是較理想的退出方式。但IPO是一個非常不確定的退出渠道，而且，數量如此龐大的政府引導基金及其子基金，完全期望通過IPO或併購退出並不現實。這種矛盾在數年後預計將成為一個比較突出的問題。
六、粵港澳大灣區給政府引導基金帶來機遇與挑戰
2019年2月18日，中共中央、國務院正式印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。這意味著，比肩世界三大灣區的粵港澳大灣區將爆發出巨大的潛力。《綱要》明確提出粵港澳大灣區有五大戰略定位：一是充滿活力的世界級城市群，二是具有全球影響力的國際科技創新中心，三是“一帶一路”建設的重要支撐，四是內地與港澳深度合作示範區，五是宜居宜業宜遊的優質生活圈。
珠三角面對越南、馬來西亞等的競爭，面對國際產業轉移的壓力，世界工廠的光環漸漸不再；香港的製造業早已轉移到珠三角，零售旅遊下降，目前只剩金融和地產，發展缺乏持續穩固的支撐。當然三地也都有著各自的優勢。香港的金融較為發達，深圳的信息科技和金融產業亮點頗多，廣州在商業租賃等專業服務方面具有優勢，澳門的文娛產業極具代表性。粵港澳大灣區的成立不僅僅是實現“一小時生活圈”，背後真正要實現的是通過制度和技術創新來提供全要素生產率。
目前，與紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區這世界三大灣區相比（詳見表1），粵港澳大灣區在人口、進出口總額、佔地面積等方面具有優勢；在經濟總量方面與世界三大灣區尚能相提並論，但經濟密度卻明顯偏低，存在較大差距；不過在第三產業比重方面明顯不及世界三大灣區。另外，在基礎設施建設、國際影響力、服務功能、創新能力、環境品質等方面，粵港澳大灣區與世界一流灣區也仍存在不小差距。在粵港澳灣區互聯互通的戰略目標下，基建的投資迫在眉睫；在要素自由流動的環境下，高端製造業的產業轉型和結構調整有待實現；在全面開放的新格局下，現代服務業的均衡亟需關注。政府引導基金具有克服單純通過市場配置創投資本導致的市場失靈問題，可以加速基礎設施建設，引導產業升級和轉型，完善現代服務業，發展戰略性新興產業。
粵港澳大灣區是中國A股上市公司分佈最密集的地區，大灣區內的526家上市公司市值約9.18萬億元，佔A股總市值的18.79%，在中國資本市場上有著舉足輕重的地位。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的提出，大力拓展直接融資渠道，依託區域性股權交易市場，建設科技創新金融支持平臺。香港和深圳是金融中心城市，金融領域的進一步開放與合作也會令大金融板塊受益，有利於金融業的多元化發展，有助於推動私募行業的發展。粵港澳大灣區的一體化加快建設，打破金融要素的壁壘，讓其能自由流動。政府引導基金在這樣的金融環境下，能夠利用外資緩解募資難的問題，能夠找到優質項目緩解投資難的問題。
表2：粵港澳大灣區與世界三大灣區的發展情況對比
注：*表示2016年數據，**表示2017年數據，其他為2015年數據
數據來源：粵港澳大灣區研究院，wind，中信建投研究院
七、科創板或將緩解引導基金“退出難”
2019年1月30日，中國證監會出臺了《關於在上海證券交易所設立科創板並試點註冊制的實施意見》，《科創板首次公開發行股票註冊管理辦法（試行）》和《科創板上市公司持續監管辦法（試行）》。
根據科創板新規，科創板重點支持新一代信息技術、高端裝備、新材料、新能源、節能環保以及生物醫藥等六大類行業，推動互聯網、大數據、雲計算、人工智能和製造業深度融合，引領中高端消費。科創板企業屬於高新技術產業和戰略性新興產業，這也是各地的政府產業引導基金的重點投資方向。
湖北高投引導基金管理有限公司總經理陳丹在融資中國2019資本年會期間接受第一財經記者專訪時說到，“在大多數情況下，科創企業需要能夠伴隨其成長的長線資金來共擔風險。而中國目前創投資本期限大部分是5-7年，不足以對科創企業長期發展發揮支撐作用，地方政府引導基金恰恰需要發揮“補位”作用。除此以外，地方政府引導基金最重要的是推動實體經濟發展；促進直接融資和股權投資發展，健全多層次的資本市場和現代金融體系。”
科創板將給政府引導基金帶來的影響，正是基於政府引導基金目前所面臨的現狀，這在上述有所提到，比如資管新規對引導基金募資吃緊、引導基金退出難等。科創板對政府引導基金的影響主要體現在募資和退出兩方面。從募資端來講，對投資人門檻會提高，從而催生對專業機構的強烈需求。 從退出方面來看，目前主流的國內主板IPO都會有較高的盈利要求，這對很多被投企業來說是難以逾越的屏障。科創板的成立給眾多機構提供了一個重要的退出渠道，當然這同時也帶來了一定的挑戰。因為科創板雖然會給這些企業帶來再融資的機會，但二級的投資人是直接用腳投票，倘若掛牌後不能持續盈利，最終還是會在股價上反映出來。
八、政府引導基金進入白熱化階段，應朝專業化發展
政府引導基金經過2015年和2016年的井噴式增長以及2017年的持續緩慢增長，目前呈現出遍地開花的狀態，開始進入白熱化的競爭階段。
政府引導基金作為最後的出資人，如果無法吸引足夠的社會資本，基金就無法如期設立。究其背後原因之一是社會資本對項目的信心缺乏。為了提升政府引導基金對社會資本的吸引力，就會促使投資人提升投資項目的能力。往往，不同的投資機構或者投資人都會有其擅長的投資領域，因而引導基金應朝專業化發展。
目前各地政府引導基金投向主要有《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》規定的非基本公共服務、基礎設施、住房保障、生態環境、區域發展、戰略性新興產業和先進製造業、創業創新七大領域以及各地根據實際情況投資的其他領域。事實上，《辦法》出臺時的初衷並不是讓每個地方政府引導基金七大領域都投資，而是各地根據自身優勢選擇其中兩到三個領域投資。但是地方政府為了獲得更多的資金，緩解當時的地方債務問題，普遍採取的做法是七大領域都包括且另外還有所增加，這一點從各地出臺的文件中也可以發現。各地區的歷史背景、地理環境和社會環境都是不同的，倘若地方政府引導基金能夠做理性發展，不盲目擴張，因地制宜專業化發展，將有效避免資金浪費。
九、政府引導基金退出模式創新化
隨著金融監管加強，政府引導基金對資金的流動性需求上升，越來越多的政府引導基金進入清算階段，預計政府引導基金通過PE二級市場交易退出的意願將呈現上升趨勢。S基金不僅能夠助力GP擴充基金規模，投資更多的項目，也可填補原有LP無法實繳到位的資金，保證基金正常的投資計劃。2013-2017年，國內IPO總規模981億美元，而IPO退出規模和國內基金募集規模嚴重不匹配。迫於資金緊張須儘快轉讓VC/PE基金份額的LP不斷增加，違約事件屢屢發生，存在基金的流動性困境。S基金有助於LP解決資金流動性問題，同時可有效降低零散售賣基金份額的時間和成本，加速鎖定基金的投資回報率，並拓寬退出渠道，加速獲得現金回報。” 未來政府引導基金通過S基金退出，應具備“四種能力”，即強大的接轉能力、專業的估值定價能力、較強的產品結構設計能力和紮實的實務操作能力，四種能力缺一不可。
十、政府引導基金的國際化發展
部分地方的政府引導基金已經開始參與到境外的項目投資，或者是境外基金的設立發起，也是配合國家“一帶一路”的政策。另一方面，我們注意到境外的基金、外資的基金也會參與到部分地方政府引導基金設立，國與國之間在資金層面的合作會越來越多，這是國際化。國際化另外的趨勢也可以注意到，政府引導基金管理機構的國際化。
面向“一帶一路”進行重點佈局，培育國際合作和競爭的新優勢。“十九大”報告指出，要以“一帶一路”建設為重點，堅持引進來和走出去並重，形成陸海內外聯動，東西互進的格局，政府引導基金促進了中國產業技術創新，同時加速中國製造業融入全球產業體系。政府引導基金未來要加速國際版圖的佈局獲取優質的海外產業資源，開展國際化的投融資，幫助國內企業和創投機構開展國際交流和合作，著力於實現投資的國際化，融資的國際化和管理的國際化。以創新對外投資方式，促進國際產能的合作。用現代金融推動經濟發展的質量變革，用綠色金融擴大優質增量供給，建設美麗中國，貫徹“十九大”報告精神，增強金融服務實體經濟的能力，這是政府引導基金母基金和整個行業的使命。
一個好的政府引導基金管理機構，一個好的金融機構不應該只在國內、只管國內的人民幣，未來也需走出去，特別是在中美貿易摩擦對中國的投資限制的大背景下，中國優秀的政府引導基金基金走出去做美元基金，用美元的結構，用美國人的投去投美國人的項目，可能是未來的一個方向。
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