行政機關使用的是行政編制，是公務員身份，這是確定無疑的。但是，在行政機關中，同樣也會有一部分非公務員身份的人員，有的是領導幹部，有的是一般人員，也有工人。
1、行政機關中非公務員身份的領導幹部。在行政部門中，有個別不能登記為公務員身份的領導幹部，其原因有四個：一是沒有編制，尤其是基層部門，行政編制非常緊缺，如果原任導免職後，繼續在原單位工作，擔任更高級別的領導職務，或者擔任非領導職務，或者臨退人員只享受待遇，甚至因違紀免職成為一般幹部，都會造成新任領導人員沒有編制可用。二是超職數配備領導人員，行政部門的“三定方案”明確核定了該部門的領導職數，設置一正兩副，如果按一正三副配備領導人員，超配人員是不能登記為公務員的。三是身份問題，以聘幹、代幹身份提拔為領導幹部的工人，是不能登記為公務員的。四是其他問題，比如直接從事業單位提拔的，或者年齡不符合規定的（事業人員提拔實習期滿，調任行政部門不得超過40歲），等等。
2、行政機關中非公務員身份的一般幹部。在行政部門中，不能登記為公務員身份的一般幹部，原因有三：一是非在編，超編人員，或者因其他原因沒有編制可用的。二是違規調動，超編調動，2007年以後非經考試直接從事業單位調入行政部門的。三是其他原因，身份、學歷等。
3、工人。《公務員法》規定，行政機關的工勤人員，是不能登記為公務員的。即使是過去以聘幹、代幹身份提拔為領導幹部的工勤人員，也不能過渡為公務員。參公事業單位也是一樣的，工勤人員無法登記為參公人員。個別省份按照國家公務員管理機關的《解釋》，將長期在管理崗位工作的工勤人員登記為參公人員，也是符合規定的。
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