——杜猛
我國《土地管理法》自制定以來，已進行過兩次修改。第一次是１９８８年，依據憲法修正案，修訂後的《土地管理法》，允許依法出讓土地使用權；第二次是在十年後的１９９８年，主要是調整了土地利用總體規劃和城市規劃中開發利用土地資源的法律關係，同時對內容細節進行較多的充實。本文在兩個方面進行探討：對失去土地的農民按市場價格給予補償；對國家擁有的土地所有權進行細化。
對徵用農民承包土地的補償費用標準不適用的探討，集體所有制土地資源已經被農民依承包的土地，在被國家依法徵用和佔用時，土地補償標準是否適用的問題值得深入探討。《農村土地承包法》第十六條規定，承包地被依法徵用、佔用，有權依法獲得相應的補償。
《土地管理法》對補償的規定是，按照被徵用土地的原用途給予補償。１９８８年版《土地管理法》規定，用地單位支付土地補償費和安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵用前３年平均產值的２０倍。１９９８年版《土地管理法》第４７條規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵用前３年平均產值的３０倍。該條在新增條款中又規定，國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高徵用耕地的土地補償費和安置補助費。應該肯定，修改後的《土地管理法》大大提高了補償費用的計算額，且規定可以根據社會、經濟發展水平提高。
這裡，我們需要關注的不是具體給予補償費用的多少，而是對補償的規定，“按照被徵用土地的原用途給予補償”。“被徵用土地的原用途”，在我國就廣大農村地區而言，即是指農業生產收益。自實施土地承包制以來，廣大農村的農業生產基本屬於個體小農性質，與二、三產業相比，生產效益明顯偏低。這在中西部地區更加突出。按照《土地管理法》對於被徵用土地的補償規定，就產生兩個問題，一是為農民被徵用土地而支付的土地補償費和安置補助費偏低，這對農民是不公平的，性質上屬於低價剝奪。二是取得被徵用土地使用權的法人，在使用權期限內，存在高價轉讓的可能性。實際上不僅是存在可能性，包括通過劃撥得到的土地使用權，也已在土地二級市場上違法出現。國土資源部系統在２００１年和２００２年共查處土地違法案件２３．７萬件，罰沒款１５．２億元。由此形成對農民利益的雙重剝奪。因存在低價徵用，高價轉讓的可能性而導致大量發生的土地違法案件，說明對農民被徵用土地的補償，已成為《土地管理法》的一大隱患。
解決此問題可供考慮的選擇：依法徵用，採用市場機制，按市場價格對失去土地的農民的進行補償。為此，需要再次修改土地管理法，廢除“按照被徵用土地的原用途給予補償”的條款，改按土地資源一級市場的基準價格給予農民補償。地方政府為促進地方經濟增長，可以行使優先購買權。即在社會主義市場經濟體制下，政府徵用農民依法承包的土地，應在土地資源一級市場以市場化方式――購買取得。與普通投資者的區別是，政府徵用優先。更好的選擇是制定有關的專項法規《土地補助費實施法》。內容包括土地資源一級市場基準價格的制定和公佈，對農民實施補助的技術性細節等。
提出以上選擇的考慮有三點：
（１）保障糧食安全要求嚴格保護基本農田。我國人口眾多，距離人口峰值還有一段時間。專家預計，我國人口峰值將在２０３０－２０５０年期間出現，到時人口數量將達到１５億左右，比目前約增加２億人口。截止２００１年，基本農田保護區面積已佔全部耕地的８１％。因此萬萬不可輕視糧食供應安全。
（２）經濟增長繼續對土地資源需求形成壓力。分析我國經濟增長趨勢，在本世紀前５０年，將有可能保持年平均７％左右的增長速度。由此將產生對土地資源的巨大需求量，並形成佔用耕地的極大壓力。土地資源在我國屬於稀缺資源，特別是考慮到人均佔有土地資源之少，就更是如此。解決矛盾的辦法是依靠市場機制優化資源配置。特別是在土地資源的配置上，必須在市場化的基礎上形成土地資源一級市場和二級市場價格。
（３）農產品價格下跌農民利益受損害。按《土地管理法》要求，按土地補償費和安置補助費的總和，不超過土地被徵用前３年平均產值的３０倍的倍數計算。由此導致被徵用土地農民的利益受到嚴重侵害。小農經濟生產條件下，所獲農業生產效益比較低。在２０世紀９０年代中期至２００１年，糧食價格出現連續下跌趨勢。在此期間被徵用的土地，均按前３年平均產值３０倍計算，農民利益受到嚴重的損害。對此問題的嚴重性應予以高度關注，給予徹底解決。再次是修改土地管理法中的相關條款，廢除按“土地原用途”計算補助費用的規定。改按市場價格向農民支付土地補助費和安置補助費。
這不僅僅是一個技術性問題。首先，在我國目前年處的社會經濟發展階段，農民所承包的土地，具有雙重職能，一是用於生產取得經營收入；二是發揮社會保障的作用。農民的所承包的土地，在被低價徵用後，就失去主要的生活收入來源和社會保障來源。所以，應按市場價格向農民支付補助費用，其中不僅包括生活補助還包括社會保障補助。如果我們不能在短期內，在法律層面上徹底解決這個問題，長此以往越來越多的失去土地的農民因失去生活來源和社會保障，將有可能演變成嚴重的社會問題。其次，一些利益集團以低價剝奪農民的土地，以此獲得超高額利潤，這既不符合資源優化配置原則，也不可能對稀缺的土地資源形成最嚴格的保護制度。
解決國有土地資源所有者之間收益分配的矛盾，對細化國有土地資源權屬的探討
關於細化國有土地資源權屬問題，是一個屬於觀念層次上的問題。目前還沒有在全社會形成共識。此處的探討，也只是希望引發大家對細化國有土地資源權屬問題的關注。
《土地管理法》規定，“實行土地的社會主義公有制，即全民所有制”，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”。在《土地管理法實施條例》中，細化了國有土地資源的範圍，規定國有土地包括：城市市區土地，依法沒收、徵收、徵購為國有的土地，國家依法徵用的土地，不屬於集體所有的林地、草地、荒地、灘塗及其他土地，農村居民轉為城鎮居民原屬於其成員的土地，農村居民成建制遷移後的土地。
但《土地管理法》和《條例》的重大缺陷是，在允許依法出讓土地使用權的前提下，均未考慮對國家所有的土地資源作進一步的權屬劃分，即哪些土地屬於中央政府所有，哪些土地又屬於地方政府所有。依據市場經濟體制，中央政府和地方是兩個不同的法人，他們共同擁有國家利益，又分別擁有不同的事權、財權以及“兩權”所帶來的利益。如果不能對土地資源權屬作出明確的劃分，當因此而產生權益矛盾時，就只能運用行政權力加以解決。 這裡最重要的是，在制定和修改《土地管理法》的過程中，雖然明確規定“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，但未明確在國家所有的土地資源中，中央政府和地方政府（省級）各自的權屬份額。這就留下許多問題難以解決。
最主要的問題有二：
一是處理土地使用權出讓收益分配，地方政府認為土地屬於地方政府所有，土地使用權收益應用於促進地區經濟增長。土地收益權應與土地處置權相統一。關於土地使用權出讓收益分配，相關政策和法律確有不一致之處。在中央和國務院聯合發佈的《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（１９９７年４月）中曾規定，今後，原有建設用地的土地收益全部留給地方，專款用於城市基礎設施建設和土地開發、中低產田改造；農地轉為非農建設用地的土地收益，全部上繳中央，原則用於耕地開發。《土地管理法》（１９９８年）規定，自本法實施之日起，新增建設用地的土地有償使用費，３０％上繳中央財政，７０％留給地方政府。從政策和法律的矛盾之處，可以體會到中央政府在處理土地收益分配中的兩難困境。 二是農民依法承包經營的土地，可以隨時被依法徵用，土地承包經營權極其不穩定。關於農民依法所承包土地被依法徵用的問題。主要表現為徵用農民承包土地的隨意性和補償費用標準不適用及補償費用過低。中央政府和省市縣政府均可以徵用。對依法承包土地的隨意徵用，就無形中破壞了《農村土地承包法》和《基本農田保護條例》的嚴肅性，使之成為一紙空文。
現行土地制度，分為國家有土地和集體所有土地。其中，集體所有土地資源，以土地承包方式，明確農民擁有土地資源的使用權。並已在《農村土地承包法》中明文規定農戶的權利和義務。惟有國有土地的具體所有人權屬不清。改革取向，建議明確國家所有土地資源的權屬，劃分中央政府所有土地資源和地方政府（省）各自所有的土地資源。可以通過法律程序修改《土地管理法》，首先以法律形式對國有土地資源的權屬，給以界定，從而確認中央政府和地方政府的所有權。
這樣做益處有三：
一是處理土地使用權出讓收益分配簡單明瞭。中央政府所有的土地資源，其使用權出讓收益屬於中央政府，同樣，地方政府所有的土地資源，使用權出讓收益屬於地方政府。中央政府所有的土地使用權出讓收益，還可以用於支持各地區的經濟增長。國家重點建設需佔有的土地資源，屬於中央政府所有，可以很方便的解決，或購買或租賃或劃撥；屬於地方政府所有，在兩級政府之間，可以採用購買、出租和交換的方式解決。
二是可以限制對農民所承包土地，採取徵用方式的隨意性。在劃分中央政府所有土地資源和地方政府（省級行政區）各自所有的土地資源後，中央政府和地方政府如需得到或臨時使用農村集體所有制的土地資源，如建工廠，採礦和埋管道（輸油管等），應主要採用市場化手段，以購買、租賃和交換的方式取得土地使用權。徵用方式，因其所具有的強制性，應限制使用，只有在緊急狀態下方可使用。
三是一併解決地下礦產資源所有權問題。在明確劃分國家土地資源分屬中央政府和地方政府後，地下礦產資源也就有明確的歸屬。中央政府和地方政府分別所有的土地資源，其地下礦產資源和水資源，分屬於中央政府和地方政府所有。礦產資源、水資源的開發利用、出讓和租賃收益，分別歸其所有者所有。
對上述問題，近期應注重填補專項法規空白，實際上，這也是自改革開放以來，我們一直在注重解決的問題。從大的方面看，《土地管理法》是在憲法層次下的一部專項法規。對在上文中要求制定的法規，可以看做是次一層次的專項法規。修改法律和制定專項法規，首先需要各級政府行政主管部門統一認識，其次還需說服立法部門的同意。對前兩個問題，可以認為已在全社會形成共識，應在近期內予以進行。對後一個問題，只能是在進行充分討論後，有可能在中長期內予以考慮。但我們認為，這是大趨勢。如果不能這樣做，就無法繼續完善我國的土地管理制度，也就無法適應社會主義市場經濟體制對完善土地管理制度的要求。更不利於房地產市場健康持續穩定地增長與發展。
2014年有關土地改革的最重要政策文件是中央的“一號文件”，其中提出，要“抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。”
農地確權的最新進展是2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。該意見指出，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在農村宅基地方面，2014年的一號文件提出，“完善農村宅基地管理制度。……有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，切實保證耕地數量不減少、質量有提高。”
仔細考察2014年農村土地改革政策，其中涉及到純農區的部分最值得討論有兩個方面，即農地確權以及與宅基地相關的“完善城鄉建設用地增減掛鉤試點工作”。這兩方面不僅是現在農村土地制度改革的焦點、而且也是最容易引起爭議的重大問題。
原則上講，農村土地確權賦予了農民更完整的土地權利。確權之後，農民工在家鄉的承包地、宅基地、房屋等財產權利能夠固化和得到保護，更有可能通過農地抵押貸款支持農業生產，甚至還可以通過流轉為農民帶來財產性收入，有助於那些外出農民工在城市立足。這也是傳統財產權理論與古典經濟學理論對產權明晰問題一直非常重視的根源所在。
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