編者按：按照市委《關於在全市開展“不忘初心、牢記使命，加快追趕超越步伐，落實五個紮實要求”大調研的實施方案》和市委政法委的工作部署，從6月上旬開始，市法學會利用1個月左右的時間，圍繞“發揮法治作用，保障鄉村振興戰略實施”這一主題，深入閻良區武屯鎮、長安區郭杜街辦香積寺村、周至縣廣濟鎮廣濟村和藍田縣三里鎮喬村的部分村組瞭解實際情況，形成本調研報告，“西安統籌城鄉”特予發佈，供工作參考。
按照市委《關於在全市開展“不忘初心、牢記使命，加快追趕超越步伐，落實五個紮實要求”大調研的實施方案》和市委政法委的工作部署，從6月上旬開始，利用1個月左右的時間，市法學會圍繞“發揮法治作用，保障鄉村振興戰略實施”這一主題，一同深入閻良區武屯鎮、長安區郭杜街辦香積寺村、周至縣廣濟鎮廣濟村和藍田縣三里鎮喬村的部分村組瞭解實際情況，實地走訪調研了4個鄉鎮和6個村民小組。調研主要採取座談交流和問卷調查相結合的方式，與20名鄉鎮幹部、60餘名村民群眾進行交流座談，發放調查問卷140份，收回有效問卷132份，廣泛聽取和收集整理了基層黨員與幹部群眾的意見建議。同時市法學會還配合我市“首屆農民節”，舉辦了“鄉村振興戰略實施與法治保障”法學沙龍活動，邀請法學法律界的專家學者進行學術研討，積極為我市鄉村振興戰略建言獻策。現將有關調研情況報告如下：
一、對當前我市部分鄉村的總體印象
通過此次調研，我們對現階段我市鄉村建設情況有了一些大致的認識和了解，總體感覺為“四喜、四憂”，喜的是：一是新農村建設效果明顯。當前我市鄉村的基礎設施和物質生活條件都有了天翻地覆的變化，目前村裡的道路均是水泥路面，自來水也通到了各家各戶，住房條件明顯改善，各種公共設施也較為完善，農村群眾對生活的滿意度較高。二是歷史文化底蘊深厚。我們調研走訪的幾個村鎮，如藍田縣三里鎮喬村是中國歷史上第一部村民自治條例——《呂氏鄉約》的誕生地；閻良區武屯鎮是著名的古櫟陽都遺址所在地，商鞅變法的發生地；周至縣廣濟鎮文化淵源深厚，其社火、芯子、鑼鼓有近百年曆史。三是鄉村治安狀況良好。隨著鄉村振興戰略大力實施，對推進鄉村治理的影響較大，有的村組多年來甚至未發生一起刑事案件和上訪事件，群眾對鄉村治安的整體評價較好。四是村風村貌較好。各村組均積極開展生態文明村建設，展現了新農村村容村貌整潔，村風民風文明的喜人景象。憂的是：一是農村“空心化”趨勢較為嚴重。隨著農村的年輕人外出求學、務工，目前在農村裡的大多是留守的老人和兒童，青壯年在農村已非常少見。二是村幹部老齡化現象較為明顯。通過我們的走訪接觸，絕大多數的村幹部年齡均在50歲以上，有的已超過60歲，在村支書或村長崗位上已工作了30多年，創新能力和工作活力已明顯減退。三是村集體經濟發展較為滯後。在我們所調研的村組，比較突出的問題是村集體沒有經濟實體，村幹部帶領全體村民致富的能力明顯不足。四是村民的精神生活較為匱乏。大部分村民熱衷於玩牌、打麻將、吃喝玩樂，追求更高層次的精神生活的較少。這些都是當前我市農村普遍存在的問題，需要引起足夠的重視，加以改善。
二、我市實施鄉村振興戰略中法治建設的重點問題
黨的十九大作出了以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為總要求的鄉村振興戰略重大決策部署。首次提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，“堅持法治為本，樹立依法治理理念”，也使“建設法治鄉村”這一奮鬥目標和工作定位首次出現在中央一號文件（《關於實施鄉村振興戰略的意見》）中，備受世人矚目。“法治鄉村”的提出，意味著法治中國建設的重點和難點轉向了農村，充分體現了實施鄉村振興戰略、加強法治建設的根基在基層、薄弱環節在鄉村。鄉村振興是一項宏大的戰略和系統工程，鄉村振興戰略實施時間長，面對的矛盾問題很多。當前我市在實施鄉村振興戰略中，我們認為，鄉村法治建設的重點是：要進一步強化法律在維護農民權益保障方面的重要作用，建設一個利益有保障、糾紛能化解、矛盾能消融的鄉村新秩序，為鄉村振興戰略提供安定有序的社會軟環境。其難點是：“三農”領域法律制度的供給不夠充分，諸多立法領域仍是空白，農村的糾紛解決、法治運行無法在法律規則之上進行。在這個長期而艱鉅的任務中，要通過牢固樹立依法治理理念，堅持法治為本，創新監管方式，加大普法力度，提高農民法治素養，重點要以我市建設法治鄉村為實施鄉村振興戰略的重要抓手，著力構建鄉村治理新體系和新秩序，用法治的理念和手段來保障和推進鄉村有效治理，從而達到不斷夯實鄉村基層基礎工作的目的，不斷為鄉村振興營造良好法治環境，進一步推動我市農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。
三、我市鄉村的法治建設仍相對滯後，需要不斷夯實法治根基
我們在走訪調研和調查問卷中，基層幹部群眾圍繞當前農村社會治安、民主法治、權益保障等方面存在的問題道實情、說實話，對如何加強農村法治建設和強化社會治理等方面存在的問題暢所欲言、主動諫言，提出了不少有針對性和操作性的意見建議。45%的受訪群眾認為，現階段農村法治建設相對滯後；38%的受訪群眾表示，家族宗派紛爭、涉農案件增多、普法形式單一，等等，這些問題一直困擾著農村的法治建設。這表現在農村法治建設方面，由於受經濟發展水平、受教育程度的影響和限制，總體上仍處於相對滯後的狀態。主要存在以下三個方面的問題：一是部分村民法治意識淡薄，表現在對基本法律概念不瞭解，既不知道如何通過法律手段來維護自己的合法權益，也存在因不懂法而侵犯他人合法權益的現象。二是部分農民容易出現的土地承包糾紛、宅基地糾紛及農產品流通領域出現的糾紛，由於受熟人社會、人情社會的影響，使得農民厭訴厭訟，遇到事情首先想到的不是法律，同時也存在著在當地很難找到高水平的律師。三是在座談交流時，我們瞭解到村民一般喜歡通過用身邊的人和事來警示教育自己，希望通過自己能聽得懂、看得明白的方式學習法律常識，而目前的法治宣傳形式僅限於一些傳統的方式。對此，我們要積極引導廣大農民增強尊法學法守法用法意識，注重以法律的尊嚴規範人的行為，以道德的力量鼓舞人的精神，採取“法律下鄉”“文化下鄉”等方式，把提高村民的法律意識、道德修養、文化素質放在和發展經濟的同等高度來抓。通過邀請專家學者到村裡開展法律、道德、科普等方面的講座，提高村民的法治意識、道德文化素質和修養，打造新時代的新農民集體。
四、聯合講好鄉村普法故事，共同打造農民精神家園
藍田縣三里鎮喬村是中國歷史上第一部村民自治條例——《呂氏鄉約》的誕生地，從北宋延綿至今，逐漸演變為由農村文人志士或德高望重之輩推舉提倡的村規民約。調研中，我們瞭解到，該村在新時期充分利用《呂氏鄉約》這張歷史悠久又優勢明顯的靚麗名片，不斷挖掘《呂氏鄉約》在現階段的宣傳教化作用，有效採取“鄉賢評理”等方式，推動了鄉村有效治理，促進了社會治安的持續穩定。調研中也有52.5%的群眾反映，當前普法形式依舊單一和枯燥。如今在農村發生一起案件，很快就能傳到十里八村。如果辦案人員能及時把案件編成普法故事對村民進行講述，村民肯定愛聽愛看，普法效果自然會好。有60%的群眾反映，現在村民富裕起來了，村集體經濟也慢慢發展壯大了，但離婚、贍養等家事糾紛也隨之多起來，這些案件如果處理不好，很容易引發刑事案件。處理好、宣傳好發生在群眾身邊的這些典型案件，說服力最強，群眾能心服口服。因此，大力開展普法宣傳工作是增強村民法治意識、實施鄉村振興戰略的基本保障措施之一。一是要真正把“誰執法、誰普法”在農村落到實處，各級黨委政府要出資足額保障普法經費，以維持普法工作的持續開展。二是要著力改變目前我市普法宣傳渠道過於單一、形式比較簡單、力度不夠深入、缺乏針對性等問題，積極調動社會各界力量，拓展新的宣傳途徑和形式，加大宣傳工作力度，積極採用典型案例、以案說法等形式多樣、內容豐富、群眾喜聞樂見的方式深化鄉村普法宣傳，引領農村群眾知法、尊法、守法、用法的新風尚。三是要動員社會各界與政法工作者一起講好普法故事，為鄉村治理做出有益示範，造福更多家庭，推進社會和諧發展。四是要注重發揮“鄉賢”在基層社會治理中的地位和作用，推廣“鄉賢評理”做法，以此探索創新我市鄉村治理、矛盾糾紛化解的新路子。
五、依法打擊農村治安亂象，強化鄉村社會治理工作
鄉村治理既是國家治理體系的重要組成部分，也是全面推動鄉村振興戰略的基石。座談中全體受訪群眾均認為，農村脫貧致富離不開穩定的社會環境，要堅決剷除黑惡勢力，不能讓渾身匪氣、德性不好的人當上村幹部。46%的受訪群眾表示，當前有些村裡的賭博、迷信之風盛行，村霸、黑惡勢力在一定範圍內存在，與依法治理不力有重要關係。“護美鄉村綠水青山、守牢農民金山銀山、離不開法治這座靠山”。要堅決開展掃黑除惡專項鬥爭，堅持黑惡必除、除惡務盡，持續保持高壓態勢，重點打擊鄉霸村霸，排除一切干擾和阻力，堅決剔除宗族惡勢力、做到精準打擊、打出聲威、精準剷除、群眾滿意。要大力弘揚社會主義核心價值觀，抓好農村移風易俗，堅決破除陳規陋習，用文明之風滋養美麗鄉村，全面提升農民素質，打造農民的精神家園。要通過健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，確保廣大農民安居樂業、農村社會安定有序。同時要妥善審理鄉村振興戰略實施過程中的各類案件。比如，涉及農村承包地、宅基地及農地徵收徵用、鄉村規劃建設等案件，老百姓關注度很高。要綜合運用審判執行手段，提升鄉村綠色發展的制度化、法治化水平，以綠色發展引領鄉村振興。要通過刑事、民事、行政等審判手段，推進農村生態保護制度、生態補償機制的全面建立，堅決懲處破壞農業資源、生態資源、生物資源等違法犯罪行為。特別是當前我市在政法綜治工作助力脫貧攻堅方面，政法各部門要密切配合，依法懲治危害農村穩定發展、危害貧困群眾就業、醫療、教育等扶貧項目實施領域犯罪，注重發揮法治的教育宣傳引領作用，為建設法治鄉村保駕護航。
六、充分發揮法治保障作用，努力推動村集體經濟展現新活力
座談調研時，受訪群眾均表示，現在農村道路拓寬了，衛生條件、居住條件和農村環境也得到顯著改善，但也給推動農業產業化發展、展現經濟新活力提出了新的更高的要求。黨的十九大報告中提出“要探索完善宅基地所有權、資格權、使用權分置改革”，正好破解了農村發揮閒置宅基地作用，發展休閒農業、鄉村旅遊遇到的瓶頸和難題。報告還指出“要培育新型經營主體”，結合中央一號文件中強調的“研究制定農村集體經濟組織法，充實農村集體產權”“推動資源變資產、資金變股金、農民變股民，探索農村集體經濟的實現形式和運行機制”等要求，對進一步解放農村生產力，明確農村經濟合作社法律地位和法人資格，提供了新機遇。但由於現階段經濟合作社不具備法人資格，在金融貸款、市場投資、稅收繳納等經營活動中行為受到了很大限制，行政村在土地徵用、建設項目報批、資金補助申報等事務中，政府部門或單位只認村民委員會，不認經濟合作社，給村經濟活動帶來許多不便和被動。建議應研究出臺相關規定和條例，賦予其法人資格和市場主體地位，進一步推動村集體經濟發展。同時，要按照佈局合理、產業融合、生態宜居、鄉風文明、社會和諧的總要求，促進城鄉在規劃佈局、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合、共同發展，培育農業農村發展新動能。
七、關於對我市建設法治鄉村的幾點具體建議
鄉村振興戰略，從糧食安全到綠色發展，從鄉風文明到鄉村治理，從生活富裕到生態宜居，描繪了新時代做好“三農”工作的宏偉藍圖，內容極為豐富，相關工作任務艱鉅而繁重。然而，越是這樣越要注重發揮法治的保障作用，只有精心謀劃、突出重點、善於創新、積極推進，才能切實為鄉村振興戰略提供法治保障。通過為期一個月的基層走訪調研，我們從我市法治建設的角度出發，認為一定要以法治來保障鄉村的有效治理，要讓法治成為夯實我市鄉村基層基礎的固本良策。
（一）建設法治鄉村，完善立法是關鍵。黨的十八屆四中全會要求，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。在前不久全國人大農業與農村委員會召開的農業農村工作座談會上，如何圍繞鄉村振興戰略制定一部鄉村振興法成為熱度最高的話題。我市實施鄉村振興戰略，建設法治鄉村，要以良法善治來保障有效治理，讓每一個村民都以合法合理的方式獲得應該獲得的利益，切實發揮出法律“定紛止爭”的治理功能。當前，深化農村改革中最受關注的任務，就是要通過不斷完善和提高立法質量，解決“三農”法律滯後、可操作性不強的難題。目前農村承包地“三權分置（即所有權、承包權、經營權分置）”、農村“兩權抵押”（即土地經營權、住房財產權抵押）、農村產權制度改革及農村“三變改革”（即資源變資產、資金變股金、農民變股東）的推行，應適時實現從宏觀政策指導和授權試點上升為法律細則來廣泛操作和普遍適用。深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關係。我們建議，地方黨委政府應主動結合我市鄉村實際，先行先試，力爭在地方性立法上走在前列。比如，進一步明確農民集體土地所有權的管理權能與集體土地制度完善的政策導向是一致的，通過科學立法，助推“鄉村振興”的大西安發展模式。
（二）建設法治鄉村，平安建設是保障。“三農”問題是一切工作的重要基礎。因此，農村社會穩定與否，關係到我們整個社會的安定祥和與經濟的健康發展。要緊緊圍繞我市《關於建設更高水平平安西安的決定》精神，以積極開展爭創“平安鼎”活動為重要抓手，充分發揮“黨建＋社會治理”的引領作用和社會組織的功能，進一步組織動員全市廣大法學法律工作者，積極參與基層矛盾糾紛化解和鄉村社會治理工作，通過形式新穎、內涵豐富、宣講活潑的“法律下鄉”“法治課堂”等法治宣傳活動，在農村大力營造良好的法治環境和氛圍，積極構建自治、法治、德治相結合的現代基層治理體系，不斷提升基層社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。積極引導廣大農民群眾養成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治習慣，在潛移默化中不斷提升農村群眾的法治文化素養和水平。
（三）建設法治鄉村，維護權益是根本。法律的有效治理不僅僅追求“定紛止爭”的維穩目標，而是要以法律的權威來維護有效治理，以依法維權來樹立法律的權威，不斷獲得全民自覺守法的治理狀態。一是要徹底消除“法律盲區”，必須讓《村民委員會組織法》《農業法》《農村土地承包法》《農民專業合作社》等“三農”法律在鄉村普遍有效實施。二是要及時清理違背憲法法律的村規民約，依法撤銷違反村集體和村民利益的行為或者決定，平等對待每一名村民的權利，讓每一名村民都能獲得和享有應該得到的利益。三是隨著中央和地方各級黨委政府對“三農”工作投入的不斷增加，要大力推進涉農領域職務犯罪預防，保持高壓態勢、嚴厲打擊公職人員利用職務便利，套取、侵吞、挪用涉農惠農資金。四是要以法律匡扶正義，懲惡揚善，依法嚴厲打擊農村黑惡勢力，為實現我市鄉村振興戰略提供堅實的法律保障。
（四）建設法治鄉村，移風易俗是基礎。法律的有效治理不僅僅使社會群體受到約束或規制，而是使全社會移風易俗，全民信仰法律，形成良好的法治文化基礎。一方面，要按照中央一號文件要求，“加強無神論宣傳教育，豐富農民群眾精神文化生活，抵制封建迷信活動”。堅決剔除“神漢”“巫婆”禍害鄉村現象，依法破除鄉村封建迷信活動、依法懲處鄉村邪教組織違法犯罪活動。通過以案釋法教育群眾，厚植農村法治文化的群眾基礎。另一方面，要治理鄉村“高價彩禮婚姻”的陳規，做好《婚姻法》規定的“禁止包辦、買賣婚姻”“禁止借婚姻索取財物”的法治宣傳，形成彩禮自願適度、婚禮簡約樸實的良好風俗。同時，要治理當前農村“厚葬薄養”的陋習，變“厚葬薄養”為“厚養薄葬”，注重日常對老人的精神照顧和生活照料，不斷培育新時代鄉村孝老、敬老、愛老、助老的社會主義文明新風尚。
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