1978年召開的黨的十一屆三中全會,第一次把民主和法制提到了重要的地位。此後,經過40年的發展,對於國家法治建設具有重大意義的行政法體系已經基本形成。
在我國的法律體系中,行政法對於規範公權力,保護公民、法人和其他組織的合法權益,維護民主政治和市場經濟秩序,有著舉足輕重的作用。
改革開放後,不管是解放和發展社會生產力,還是建立和完善社會主義市場經濟體制,都要求建立與之相適應的現代行政法律制度。黨和國家掌握這一客觀規律,強力推進,使得經濟社會和法治同步快速發展。
在改革開放40年的發展歷程中,中國行政法治所取得的巨大成就令人矚目。隨著改革開放的不斷深入,行政法治正在向著建成法治政府的目標迅速推進。
行政法治成為改革發展有力支撐
法制日報記者 蒲曉磊
引言
制定行政訴訟法,建立“民告官”的行政訴訟制度,開啟保護行政相對人合法權益、監督行政機關依法行使行政職權的司法途徑；
針對行政處罰、行政強制、行政許可,陸續出臺行政處罰法、行政許可法、行政強制法等法律,解決了市場對行政法治的最迫切需求；
立法法的制定和修改,為解決立法中存在的部門利益主導傾向問題,推進科學立法、民主立法、依法立法提供了制度保障……
改革開放的40年,是行政法治從重建走向完善的40年。經過40年的發展,行政法體系已經基本形成。
1978年,已經是中學老師的姜明安,成為北京大學的一名學生,他也是高考恢復後第一批大學生中的一員。
回顧40年前那段大學生活,已經成為北京大學憲法與行政法研究中心主任的姜明安,對講課激情四射的龔祥瑞老師印象深刻,“他是我從事行政法的引路人,我是在他的課上第一次知道‘行政法’這個詞”。
選擇從事行政法研究的姜明安,在當時卻不得不面臨現實的窘迫——那時幾乎沒有一部真正稱得上現代行政法的法律,絕大多數高校都沒有開設這門課,法院更沒有行政審判庭……在當時,行政法屬於“冷門專業中的冷門”。
就是在這樣的環境下,我國改革開放後的行政法立法開始啟動。
如今,40年過去,行政法體系的基本框架已經搭建完成,行政法治的基本原則已經確立,法治政府建設的藍圖已然繪製。
回望40年改革開放歷程,行政法立法的腳步始終鏗鏘有力,始終把推動改革、促進發展、維護穩定作為根本任務,也為新時代推進全面依法治國奠定了堅實基礎。
行政訴訟法
政府應依法行政逐步成共識
1982年,姜明安從北京大學法律學系畢業,留校任教。工作之初,姜明安向憲法教研室提出了獨立研究行政法的要求,時任教研室主任肖蔚雲和副主任羅豪才,應允了他。
姜明安認為,中國要實行法治,當時最大、最艱鉅的任務是立法,尤其是行政法立法。
事實證明,姜明安的觀點,契合了改革開放後立法工作的需要。
1986年10月,在時任全國人大法律委員會顧問陶希晉的提議下,全國人大常委會組建行政立法研究組。當時,行政立法研究組成員共14人,由時任中國政法大學副校長江平任組長,北京大學的羅豪才與中國政法大學的應松年任副組長。
行政立法研究組的主要任務,是為重要的行政法提供毛坯。
最初,行政立法研究組試圖起草一個法典式的行政法通則,既包括基本的行政實體法,也包括行政程序法和行政訴訟法。
然而,立法工作進行了一段時間後,研究組成員發現,要在短期內搞出一個兼具行政實體法和行政程序法的大而全法典,工程太大,當時條件不具備,且沒有經驗,故不得不改弦易轍。
在與全國人大常委會法工委協商後,研究組決定,改變思路,先程序、後實體,暫且放下大而全的法典而先搞單行法。
1987年2月,行政立法研究組開始起草行政訴訟法試擬稿。
據江平回憶,他本來以為,行政訴訟法的立法難度要比實體法立法難度大得多,因為在中國實行“民告官”制度,擁有強大權力的行政機構會施加阻力。不過,在全國人大常委會法工委領導與陶希晉的支持下,行政訴訟法的立法工作很快就駛入了快車道。
1988年11月,行政訴訟法草案全文刊登於《人民日報》,在全國範圍內徵求意見。
“草案公佈後,反對聲很大。”姜明安回憶說,許多政府機關和政府工作人員不想當被告,覺得當被告丟人。“全國各地的幹部,寄了上千封信到中央,他們不理解,人民政府為人民,人民怎麼還會告政府?他們的意思是,社會主義中國不能搞‘民告官’制度”。
“這麼大一支行政隊伍,這麼多人有意見,這是不能不研究考慮的。我聽說,有一個省曾經聯名給中央寫過信,大概意思是說你要實施這樣的東西,我們有可能當被告,我不幹了。結果,總理明確表態,行政訴訟法是必要的。”現為中國政法大學終身教授的應松年回憶道。
1989年4月,行政訴訟法出臺,“民告官”時代就此開啟。
作為行政立法研究組的第一個成果,行政訴訟法的出臺有著重要意義。自此之後,法治在中國日益受到重視,舉國上下對政府應當依法行政逐步形成共識。於是,行政複議、國家賠償等權利救濟的立法也被提上議事日程。
“行政訴訟法規定,政府違法的具體行政行為給公民造成損失的,要賠償,所以有了國家賠償法。行政訴訟法規定,違法的具體行政行為要撤銷,所以有了行政處罰法、行政許可法和行政強制法。”姜明安說,行政訴訟法確立的“民告官”制度,把政府部門一步一步“逼”向了依法行政之路。
“行政三法”
適應改革開放快速發展需要
正如姜明安所言,行政訴訟法的出臺,倒逼國家賠償法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法等一系列行政法單行法提上立法日程。
1995年1月1日,國家賠償法正式施行。
國家賠償法規定,國家侵犯公民權益要依法承擔賠償責任,公民因國家侵權行為受到損害,有要求國家賠償的權利。
在姜明安看來,這部法律的出臺具有里程碑式的意義,“它奠定了建設社會主義法治國家、法治政府的理論基礎”。
在國家賠償法出臺後,行政立法研究組原本希望制定出一部專門的行政程序法。但是,在我國國民程序觀念與意識還相當薄弱的大背景下,行政程序法的制定時機遠未成熟。
“於是,研究組決定化整為零,先把對市場經濟和公民權益影響最大的幾個行政行為單獨列出先行規範,並且是對其實體和程序一道規範。當時認為,這樣的行政行為主要是行政處罰、行政強制、行政許可、行政收費四個方面。”應松年說。
由此,被稱為“行政三法”的行政處罰法、行政許可法、行政強制法陸續出臺,成為規範行政權行使的重要法律。而且,三部法律都富有中國特色。
在這三部法律中,研究組將目標首先鎖定在了行政處罰法。究其原因,主要是實踐中行政處罰情況極為混亂。在應松年的記憶裡,當時甚至出現了連鄉政府都可以規定罰多少錢的情況,而且沒有任何程序規定。
於是,研究組按照當時的實際情況,優先制定了行政處罰法,並對處罰種類、處罰設定權、作出處罰決定的程序、處罰決定的執行這四個問題作了明確規定。
值得一提的是,行政處罰法規定,處罰必須要說明理由,聽取相對人意見,嚴重的處罰還要聽證。這是中國立法第一次引入聽證。
應松年說,行政處罰法中還有一個重要的、屬於中國特有的特點,這就是第十六條關於相對集中行政處罰權的規定。由於我國實踐中存在職權分散現象,因而一個違法行為常引起數個行政機關的多頭執法。對此,行政處罰法特別作出規定,國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。正是在這一規定的規範下,我國逐漸形成了綜合行政執法制度,城市執法有了很大的改善和發展。
行政處罰法之後,行政許可法出臺。應松年對這部法律的評價是:世界上獨一無二的規範行政許可制度的共同行政行為法。
“我國在計劃經濟時期,審批、許可極多。進入市場經濟後,新的許可也有所發展,因此許可制度混亂、氾濫,亟需一部統一的許可法進行規制,以期在短期內理順我國行政許可的體制、制度,使我國經濟社會走上法治的軌道。”應松年說。
2011年完成的行政強制法,也被應松年用“世界上獨一無二”來形容:行政強制法把行政強制分為行政強制執行和行政強制措施。就行政強制執行而言,我國的體制在世界上也是獨一無二的。
“行政三法”的制定,不僅適應了改革開放後市場經濟快速發展的需要,還促進了立法法的制定。
“行政處罰法成功實施後,立法機關深感有必要將我國的立法體制和制度作出明確統一的規定,於是就在2000年制定了立法法,全面規範了我國立法的體制、原則、基本制度以及違憲、違法的審查制度等等,使立法進一步走上了科學化、民主化和法治化的道路。這也極富中國特色。”應松年說。
中國的行政法治,走出了一條富有中國特色的創新之路。
法治政府建設
對全面深化改革具有保障作用
談中國的行政法治,不得不提及“民告官”第一案。
1988年8月25日,能容納千人的浙江省溫州市蒼南縣電影院被擠得水洩不通。蒼南縣農民包鄭照不滿自家房屋被拆,將縣政府告上了法庭。這起“民告官”第一案在此開庭。
開庭前,對於蒼南縣原縣長黃德餘出庭應訴的問題,縣裡四套班子百分之七八十的領導都提出了反對意見,理由是怕他有一兩句話講不好,被輿論抓住漏洞後放大開來,有損政府形象。幾經研究,黃德餘還是決定親自出庭應訴。
黃德餘30年前的舉動,在如今看來也頗為不易。即使在行政訴訟法出臺後,很多行政機關負責人也還做不到出庭應訴。儘管此案最終以包鄭照敗訴而告終,但是“民告官”第一案產生的社會影響客觀上成為推動行政法治進步的強大力量。
1989年,就在此案發生的第二年,《中華人民共和國行政訴訟法》在七屆全國人大二次會議上獲得通過,從此“民告官”實現了有法可依。
2014年,行政訴訟法在施行20多年後進行了首次修改。對於“告官不見官”這個突出問題,修改後的行政訴訟法明確規定:被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委託行政機關相應的工作人員出庭。無正當理由拒不到庭的,法院可以將拒不到庭的情況予以公告,並可以向監察機關或被告上級機關提出依法給予其處分的司法建議。
不僅是規定“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”,從擴大受案範圍到完善管轄制度,從改進立案制度到強化責任人拒不執行的責任,行政訴訟法的多處修改都直擊法律實施中的軟肋,使得“立案難、審理難、執行難”等突出問題得到緩解。
行政訴訟法修改一年後,2015年3月15日,十二屆全國人大三次會議舉行全體會議,會議經表決通過了關於修改立法法的決定。
“立法法的修改,對於解決立法中存在的部門主導傾向的問題,對於解決立法效率和質量問題,有著舉足輕重的作用。”姜明安說。
“例如,在現行立法實踐中,一些部門規章和地方政府規章存在著‘任性’限制公民權利、自由和擴大自身權力、權利的現象,屢遭人詬病。為儘量消除這種現象,這次立法法修改,分別對部門規章和地方政府規章調整事項的範圍和界限加大了限制。”姜明安舉例說。
無論是修改行政訴訟法來破解“立案難、審理難、執行難”等突出問題,還是修改立法法以完善立法體制,都是黨的十八大以來法治建設進入快車道的一個縮影。
“黨的十八大以來,我們黨全面推進依法治國,進一步提出堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,法治政府建設的藍圖更為清晰、成效更為顯著。”中國政法大學副校長、中國法學會行政法學研究會會長馬懷德教授說。
對於建設法治政府的意義,馬懷德認為,法治政府建設對於推進全面深化改革具有重要的支撐和保障作用,處理好兩者之間的關係,必須堅持幾項原則:重大改革要於法有據,取得法律的支持；改革的成果要及時上升為法律；立法要及時適應改革的需求。
結語
改革開放以來,全國人大及其常委會著力加強行政立法,極大地推進了依法行政和法治政府建設的進程。在回望我國全面依法治國取得的重大成就時,行政立法鏗鏘有力的步伐一路相伴。行進在富有中國特色創新發展之路上的行政法,始終把推動改革、促進發展、保護權益、維護穩定作為根本任務,融入豐富多彩的行政法治建設實踐,直面制度變革中需要解決的各種現實問題,為改革開放提供了有力支撐。
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