近年來，隨著中、俄等加速軍事現代化進程，美國意識到其絕對軍事技術優勢正在喪失，為此發起了“第三次抵消戰略”；同時，美國持續推進新一輪國防採辦改革，希望構建一個更快響應、更加靈活的採辦體系。在這些背景下，商業企業及民用技術再次被推向“風口浪尖”，美國國會放寬商業企業參與軍事技術研發的法律限制，國防部在商業創新聚集區設立辦公室、探索利用風險投資公司投資先進技術，各大智庫也紛紛呼籲國防部利用外部創新。
各類創新力量在軍事技術發展中的角色
1.傳統國防科研力量仍是軍事技術發展的主體
美國傳統國防科研力量主要包括軍工企業、國防實驗室、聯邦資助研發中心、大學等，它們是軍事技術發展的主體。美國認識到，國防市場是特殊的經濟領域，政府和軍方既是唯一買主，又是規則制定者，需對國防科研力量進行高度管制。武器裝備和技術研發需要鉅額投資，參與者面臨技術組織和機構上的重大不確定性，任何商業企業都無法投入數十億美元來研發軍隊不一定需要的東西，從這點看商業企業不會取代傳統國防科研力量的主導地位。
軍工企業是美國軍事技術研發的主要承擔者，其研發活動由內部研發和國防部研發合同構成。軍工企業內部研發也要接受國防部管控，研發支出備案後可獲得補償，根據美國國防合同審計局統計，2012財年主要軍工企業內部研發支出額為87億美元，其中52.14億美元獲得補償。2012年微軟研發支出為98億美元，超出所有軍工企業的內部研發投入，這是國防部不斷敦促軍工企業增加研發投入的原因。然而，軍工企業研發並不以內部研發為主，而主要來自國防部研發合同。近年來，美國相繼啟動了新一代裝備的開發，包括戰車、戰鬥機、轟炸機、高速打擊武器、軍用發動機、戰略核潛艇、兩棲船塢登陸艦等，並致力於發展電磁導軌炮、高能激光、無人潛航器、太空抗毀性和太空控制等新興軍事能力，這些複雜武器平臺和技術的研發幾乎都依賴於軍工企業。
圖 1 美海軍資助BAE系統公司研發電磁導軌跑
2.小企業是美國軍事技術創新的重要來源
美國小企業是商業企業的重要組成部分，美國共有2790萬家小企業，其中600萬家屬於僱傭人員的小企業（美國大部分小企業以個人或家庭為單位，屬於不僱傭人員的小企業），18500家僱傭人員超過500人。美國僱傭人員的企業中小企業佔比高達99.7%。美國小企業的標準因行業而不同，大部分行業不超過500人，有些行業標準更高，如從事飛機研發的小企業標準是僱員不超過1500人，從事發動機、火箭等研發的不超過1000人。
吸引小企業的參與是美軍維持技術優勢的重要舉措，也是美國軍民結合的主要方向。小企業具有以下特點：經營靈活、更加專注，對新威脅、新技術和新能力的出現反應快，能快速向市場推出產品；有利於促進競爭、降低採辦成本；讓小企業更多參與直接承包，不僅有助於軍事現代化，還能增進系統的互操作性。
美國國會、聯邦政府和國防部均致力於為小企業提供資金和扶持政策。根據《拜杜法案》，小企業可以獲得政府資助研發活動的知識產權；國防部從1982年起設立“小企業創新研究”（SBIR）計劃，資助小企業開展面向軍事需求的研發活動，年資助額超過10億美元；國防部規定軍工企業在競標主承包合同時必須提供向中小企業的分包計劃，否則失去競標資格；每財年國防部都制定向小企業資助合同的目標比例，2014年的目標是21.35%。從2010年“更佳購買力”採辦改革計劃起，國防部更加重視面向小企業的採購，小企業佔國防部直接承包合同的比例不斷提高，從2011年的19.8%增加到2014年的23.47%，2014年小企業合同額達543億美元，首次超額完成了目標。
圖 2 2000至2011年美國商業創新聚集區專利申請量
3.大型商業企業技術的軍事應用潛力尚待開發
從20世紀80年代開始的技術“軍轉民”極大推動了美國經濟的增長，但技術“民參軍”之路卻不容易。從1960年到1999年，美國商業企業研發支出佔國家研發支出比例從1/3增至2/3，同期聯邦政府軍事研發支出佔國家研發支出比例從53%降至16%。軟件與互聯網、計算機與電子、醫療等行業的商業企業，引領了計算機、生物、軟件、電子和汽車等領域前沿技術的發展，如谷歌自動駕駛汽車技術漸趨成熟。美國意識到，必須更多地依賴商業技術發展軍事能力，尤其是機器人、自主駕駛系統、可視化、生物技術、小型化、先進計算、大數據分析、3D打印等擁有巨大顛覆性潛力的技術。
表 1 2014年美國研發支出較多的高科技商業公司
根據美國國防採辦政策，大型商業企業若想參與國防科研，必須披露成本和定價數據、接受國防部的嚴格審計、放棄知識產權並遵守技術出口管制等，這些企業一般不會為國防業務放棄現有市場和運營方式，因此兩者的合作大多集中於貨架商品的買賣，而非深涉技術研發。1989年，美國國會授權國防先期研究計劃局（DARPA）可以不遵守聯邦採辦條例及其國防部補充條例，以及合同、資助或合作協議相關的法律，而採用“其他交易”方式靈活資助商業企業開展研究。這項試點取得了很好的效果，後來向其他部門推廣，並將樣機研製納入應用之中。到2005財年，國防部“其他交易”協議額約2億美元，其中大部分與小企業簽署，因特爾、IBM等大型商業企業的參與仍然十分有限。
圖 3 DARPA資助商業企業開發的著名“全球鷹”無人機
美國積極推動商業企業參與國防業務
1.採辦改革奠定國防部與商業企業合作的基礎
2010年，美國國防部啟動了“更佳購買力”採辦改革計劃，隨後國會、智庫參與到改革的研討之中，最終催生了2015年一系列的改革舉措。美國這一輪國防採辦改革的目標是構建一個更快響應、更加靈活的採辦體系，以迅速獲得新技術、應對不斷變化的威脅。
2015年1月，國防部發布第八版“國防採辦系統運行指令”（DODI 5000.02），對國防採辦政策進行了全面調整。新版指令徹底突破了原有思路與框架，由原來基於硬件制定的單一採辦模型，增至四種基本採辦模型，其中漸進式軟件採辦模型專門針對1～2年內能夠部署的商用軟件，以適應軟件技術的快速發展。
2015年4月，國防部發布第三版採辦改革文件《更佳購買力3.0：通過卓越技術和創新實現主導能力》，前兩個版本主要關注成本控制和採辦人員能力提升，新版本強調技術創新。在商業技術獲取方面，新文件提出：開發實踐手冊，幫助採辦人員在現有法律授權下獲得商用技術；推廣原型法和模塊化開放系統架構，以加速新技術的利用，為商業技術嵌入提供更多機會；集中監視和分析全球技術的發展，識別有潛力用於國防的技術，增加國際聯合研發的機會。
2015年11月25日，美國時任總統奧巴馬簽署《2016財年國防授權法案》，調整了國防採辦權力結構，做實各軍種部部長的採辦權力和義務；擴大了“其他交易”和“快速採辦”授權的使用。為支持國防部與商業技術創新源的合作，該法案將“其他交易”授權期限由短期改為長期，並允許國防部通過快速採辦渠道繞開法律法規限制獲得未來關鍵作戰能力和賽博能力。
2.加強國防部與高科技企業的聯繫
2015年2月至2017年1月，技術出身的卡特擔任國防部長，將加強國防部與高科技企業的聯繫作為核心任務，上任半年內兩次訪問硅谷，他也成為近20年內首位訪問硅谷的國防部長。卡特在硅谷建立首個全職外設辦公室和製造創新機構，參加以商業企業為主的科技論壇，積極靠近商業創新源。
2015年7月以來，美國防部先後在硅谷、波士頓和奧斯汀設立全職辦公室，即國防創新試點機構（DIUX），繞過現有國防採辦體系直接獲取先進商業技術。該機構主要職責是銜接軍方與高科技企業，加速商業技術向作戰部隊的轉化。2016年7～9月，該機構共授出12份合同，總價值3630萬美元，其中2800萬美元來自國防信息系統局、國防情報局、空軍國民警衛隊等部門。從運行情況看，該機構從方案徵集到合同簽署再到樣機交付，整個過程只需不到59天。
圖 4 美國“國防創新試點機構”分佈圖
2015年8月，作為“國家制造創新網絡”計劃的一部分，國防部在硅谷成立了柔性混合電子製造創新機構。該機構由公私聯合投入，國防部出資0.75億美元，其他成員出資0.96億美元；機構包括162家成員，除洛馬、雷聲、諾格等軍工企業，斯坦福、哈佛、麻省理工等大學以外，關鍵合作伙伴更是囊括了蘋果、摩托羅拉、高通、應用材料等高科技企業。這是美國國家制造創新網絡中第七家制造創新機構，也是國防部牽頭成立的第五家制造創新機構。
2015年9月，美國國防先期研究計劃局（DARPA）組織題為“等什麼，是什麼”的未來技術論壇，研討有潛力徹底改變軍事能力的技術，涉及信息、生物、太空、人工智能、電磁頻譜等領域。這是國防部近年來規模最大的一次技術論壇，共邀請到1200多名科研人員，國防部長和負責採辦、技術與後勤的副部長均參會。DARPA是國防部專注於顛覆性技術創新的機構，長期與商業企業保持合作。本次會議的參會人員中三分之二來自企業，一半以上未與國防部有過合作，體現出國防部與商業企業合作的決心。
3.通過風險投資公司投資先進技術
2015年4月，美國國防部與中央情報局所屬的風險投資公司In-Q-Tel建立合作關係，未來三年向後者投資1000萬美元。In-Q-Tel成立於1999年，宗旨是向美國情報界提供最新的信息技術。經過多年發展，In-Q-Tel成功與高科技商業企業進行交流和互動，並從商業市場獲取了先進技術，其合作的企業中70%以上未與國防部合作。
許多公司和觀察者給予In-Q-Tel很高的評價，認為In-Q-Tel提供的不僅是錢，還是政府向市場確切地傳達其認為重要的事情，並從商業市場滿足需求的一套流程。與政府打交道的商業企業主要關心當他們把產品或服務開發出來後，政府是否一定會購買，尤其對初創企業而言這一點非常重要。雖然陸軍和國防部長辦公室試驗了不同的風險投資計劃，但他們似乎沒有後續的合同，後來都無極而終。國防部希望通過這次試點獲得先進的信息技術，同時借鑑In-Q-Tel的工作模式。
4.繼續利用小企業推動國防科技創新
初創企業和小企業相對於大型企業而言，具有很強的靈活性和專注性，能夠帶動技術的創新發展；同時，這類企業力量薄弱，更需要政府的扶持，與政府合作的意願更強。
2015年7月，美國白宮組織波音、洛馬、諾格等28家大公司召開圓桌會議，希望通過培訓、人才引進、提供新技術等措施促進小企業發展，推動美國供應鏈創新。能源部、國防部、商務部及小企業管理局也利用聯邦創新資源幫助小企業，其中國防部將撥款5000萬美元，用於小企業工藝改進和新技術認證；能源部將提供2000萬美元，使小企業能夠利用其下屬的5個國家實驗室研發新產品。
啟示
美國認識到，技術是影響未來安全環境的最不確定因素，如何將新技術迅速轉化為軍事能力是未來軍事競爭的關鍵，因此國會和國防部重視商業力量。但鑑於國防市場和商業市場的巨大差異，美國在多大程度上引入商業力量、採取何種方式引入商業力量的問題上仍處於探索之中，採取的一些舉措也遇到諸多阻力。例如，商業企業擔心知識產權得不到有效保護、參與國防業務影響產品的全球推廣、國防需求充滿不確定性以及國防合同利潤率低等問題，而不願與國防部合作。另外，需要看到商業企業雖然佔據部分技術優勢，但軍事技術發展的主體仍是傳統國防力量，商業企業可以是有效的補充，但不會完全取代傳統國防力量。
當前，我國商業技術也迅猛發展，美國軍民技術融合發展的做法帶給我們如下啟示：一是建立更加主動的商業技術掃描和企業創新能力評估制度，尤其重視人工智能、大數據、機器人、賽博、3D打印等前沿技術領域商業企業的發展；二是簡化商業企業參與軍事業務的程序，推進國防相關部門與高科技園區的合作；三是探索設立公私合營創新機構，吸納高科技商業企業參與其中，補充完善我國軍事技術創新平臺體系；四是扶持初創企業和小企業，將之作為軍事技術創新的重要來源。
（藍海星：孫興村）
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