政府和社會資本合作（PPP）進入公眾視野，已經有幾年時間了。其取得的成績有目共睹，比如建立了一系列較為完善的法規政策體系，成立了專職管理部門，專門設立了推廣PPP基金等，用4年時間成為全球規模最大的PPP市場，但發展中的一些問題和亂象開始逐步顯現。
相關部門先後出臺了一系列政策措施引導、矯正PPP的發展，尤其是近一年來，規範PPP發展的思路漸漸清晰。在取得成效的同時，項目實施過程中出現了與政策要求並不完全相符的一些問題，在認識上和操作上存在這樣或那樣的差距或不足。那麼，在PPP大發展過程中，有哪些亂象需要引起注意？
亂象一：明股實債
明股實債是指表面上表現為一種股權的形式，而實際是一種債務安排。具體做法是投資人以股權的方式進入項目公司，然後要求政府在一定期限內購買投資人所持有的股份。對政府而言，實際是在一定期限內歸還一種到期的債務，顯然這種做法會擴大政府債務。
亂象二：固定回報和保底承諾
固定回報事實上是一種典型的融資行為，根本就不屬於PPP模式。保底承諾是指投資人通常要求政府給予一個最低收益率的承諾。PPP模式吸引社會資本一個重要因素是項目盈利而不暴利收益原則。如何有效使用這一原則，需要有一個合理的機制設計。由於一些諮詢服務機構不理解機制設計，直接要求政府給予投資人一個最低收益率的保障，顯然不符合PPP的規範做法。如政府要建設一個汙水處理廠，為了保障投資者收益，政府通常會給投資人設定一個最低的汙水處理量，如果汙水處理量低於這個數據，政府會給予一定的補助，而不是根據投資總額要求政府給予一個最低迴報率。
亂象三：提前簽約和合同簡單
項目還沒準備好，或在準備階段，政府就提前和投資人簽了框架協議，這種做法的目的通常是為了加快項目進度。有時在一些地方項目推介會中，會有上百個企業和政府簽訂框架協議。雖然說提前簽訂框架協議可以加快項目進度，但問題是這就無形中排除了其他更有優勢的投資者。
亂象四：關聯交易
PPP項目實施過程中的關聯交易是PPP規範發展的絆腳石，主要體現在諮詢服務與投資方之間較為突出。PPP項目實施中一個重要環節是對項目做實施方案的設計，由於實施方案需要大量的投入，包括人力、物力和財力，方案的好壞將直接影響項目能不能吸引到投資人。這一過程通常由政府公開選擇一家諮詢機構為其提供服務，同時也需要給服務方相應的服務費用，有些項目費用高達數百萬元。為了能夠最終得到項目和政府簽約，一些企業代政府請諮詢機構，並支付相應的費用，這種做法無疑減少了政府前期的成本，而帶來的問題是諮詢機構在設計實施方案過程中能否確保中立，隱含著很大的風險。
亂象五：標的不明
“資本金投資回報率”和“項目公司年融資利率”“雙零”中標案例的出現，曾在一段時期內引起業內很大反響，出現這種現象只能說明在政府採購的標書中所設定的標的出現了問題。政府採購文件中，標書中最關鍵內容應當是標的，如果設計不合理一定會導致招標結果不理想，甚至出現相反的結果。比如，許多標書中將回報率設定作為標的出現，無疑還是將PPP模式作為一種融資工具，甚至有時還分為投資回報率和運營回報率，這都屬於不規範的做法。
亂象六：迴避競爭
競爭是PPP模式運用過程中確保其發揮作用的一個重要機制。但是在實際操作過程中，總是想用各種各樣的方式來回避競爭這一機制。如選擇合作伙伴時，往往會設定一些排他性條款，降低競爭性，達到確保前期簽訂框架協議者中標的目的。競爭是提高效率的基礎，沒有了競爭，提高效率從何談起。
亂象七：簡單拉長還款期限
PPP模式有一個長期性的特點，為此，財政部頒文規定PPP模式合作期不能低於10年，一些項目為了符合這一要求，就將政府付費的時間延長到10年，而且僅僅是將政府付費時間從原來的3年延長到10年，項目的後續維護管理仍由政府負責。這種簡單拉長還款期限對政府唯一的好處就是相對來說減少了地方政府近期的財政支付壓力，但對於提高效率和改善質量以及管理創新來說，沒有任何改善。
亂象八：隨意設定還款標準
PPP項目收益通常是一個相對平穩的現金流量，特別是對於完全由政府付費的一類項目。由於為規避某一規則和政策要求，政府支付的現金流量被隨意設定，例如：有的年支付額開始較小，然後逐年增加；有的開始較大然後逐年減少；還有的要求在最後移交時，政府要支付項目的剩餘價值，理由是前面的收益不足，沒有達到預期的回報等。這些都屬於不規範的做法。
亂象九：運營建設兩張“皮”
PPP作為一種管理模式，與之前的項目融資相比，一個重要區別是項目公司應當承擔對項目建成後的運營管理工作，其主要功能是將項目建設的質量與項目運營效率交由項目公司來承擔，企業為了追求利益最大化，會盡力減少運營維護費用，而減少費用的有效手段只能是提高項目建設質量。當前許多PPP項目實施方案中，中標方主要為了工程建設利潤，對於建成後的項目則轉交給政府的市政公司負責運營。不少項目在採購階段，將投資回報收益率與運營管理維護費用分開計算，作為兩個標的，最後很難達到項目最終的目標。
亂象十：政府隱性擔保
PPP模式中，政府選擇社會資本作為合作伙伴的一個重要因素是社會資本有創新能力及追求利益的內在動力，而企業選擇政府的PPP項目也主要是以政府信用為主要依據。但是，政府的信用並非通過擔保體現，而是以政府在項目中承擔的財政支付能力體現，當然這種能力受到一般公共預算支出10%紅線的約束。當前一些項目實施過程中要求政府提供相應的擔保承諾，這明顯不符合已有的政策和相關規章制度。
PPP模式具備一定優越性，但為了未來的可持續發展，現階段必須要糾偏糾錯，清除不適用PPP模式的項目。預計未來各地方政府仍將結合自身財政支出能力，進行進一步的整改和退庫，同時結合地方發展需求考慮PPP項目的輕重緩急、優先順序，確保項目物有所值和財政可承受。
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