張磊 華東政法大學國際法學院副教授
稀土素有“工業維生素”的美稱。為了保護生態環境和戰略資源，我國之前陸續出臺了一系列限制稀土等原材料出口的措施。這引起了美國、歐盟、日本等國家的不滿。上述國家在2012年3月15日針對中國啟動了WTO爭端解決程序。2014年3月26日，WTO公佈了美國、歐盟、日本等成員方訴中國稀土鎢鉬產品出口措施案（以下簡稱“稀土案”）的專家組報告。該報告認為中國採取的一系列限制稀土等原材料出口的措施違反了WTO規則，應當予以糾正。美國和中國分別在同年4月8日和4月17日宣佈向WTO提出上訴。同年8月7日，WTO公佈了“稀土案”的上訴機構報告。上訴機構維持了此前專家組的裁決。
自然資源永久主權是國際法的重要原則
自然資源是國家生存和發展的物質基礎。國家對自然資源的永久主權是國家主權不可分割的組成部分，是一國固有的和不可剝奪的權利。該權利已得到國際社會的普遍認可，例如1974年聯合國大會第六屆特別會議通過的《建立國際經濟秩序新秩序宣言》對此予以確認。
抽象的原則不足以對抗WTO具體的規則
在“稀土案”中，中國曾經提出國家對自然資源擁有主權，因此有權制定貿易管理措施，並且WTO協議不是資源分享協議，所以國家限制出口可以減少資源消耗，實現可持續發展。
專家組沒有否定國家對自然資源的永久主權，但也沒有認可中國在此基礎上提出的抗辯理由。根據專家組的理解，中國通過談判加入WTO也是行使國家主權的表現。於是，它認為沒有任何理由支持對自然資源的永久主權可以高於該國根據WTO規則應當承擔的義務。顯然，專家組的報告明確地表明：抽象的自然資源永久主權原則不足以對抗WTO具體的自由貿易規則。由此可見，儘管自然資源永久主權原則具有崇高的地位與絕對的權威性，但在WTO爭端解決機制中，通過援引該原則進行抗辯不是一種成功概率較高的策略。
WTO爭端解決機制不受環境公約的掣肘
相比國際貿易條約，自然資源永久主權原則在國際環境公約中得到了更加徹底和深入的落實。同時，自然資源永久主權原則在國際環境公約中也規定得更加具體和明確。於是，我們不禁要問：國家是否可以倚重國際環境公約來掣肘WTO爭端解決機制呢？答案几乎是否定的。一方面，建有獨立爭端解決機制的國際環境條約往往規定締約方之間在發生爭端時，必須在各方同意的情況下才可以將爭端納入它的框架內解決，例如《生物多樣性公約》第27條。不過，WTO卻並非如此。因此，國家比較容易規避前者，而將爭端訴諸後者強制管轄；另一方面，WTO對國際環境公約所確立的規則往往採取排斥態度。這一點在1996年的“美國汽油標準案”和1998年的“海龜海蝦案”中可見一斑。在這兩個案件中，國際環境公約所確立的“共同而有區別的責任原則”與WTO的“最惠國待遇原則”和“國民待遇原則”存在一定的衝突。不過，WTO爭端解決機制幾乎沒有考慮前者。由此可見，相對國際環境公約而言，WTO爭端解決機制佔據絕對的優勢地位。因此，國家幾乎不可能倚重前者對後者產生實質性的掣肘作用。
WTO要求區分“自然資源”與“自然資源產品”
一般來講，如果一個國家自願加入WTO，那麼就意味著該國放棄了對“自然資源產品”的部分主權權利，但仍然保留對“自然資源”的永久主權。從這個角度看，WTO自由貿易規則與自然資源永久主權原則似乎不存在矛盾與衝突。事實上，WTO專家組也採取類似的立場，畢竟WTO的目的只是消除對國際貿易產生扭曲作用的國內措施，而不是對自然資源本身進行調整。
WTO對“自然資源”與“自然資源產品”的區分實際上早已明確。2004年，我國推出焦炭出口許可制度，並招致中國與歐盟就焦炭出口限制問題產生激烈衝突（以下簡稱“焦炭爭端”）。一波未平一波又起。2009年，美國、歐盟、墨西哥相繼就中國限制部分工業原材料出口向WTO提出申訴。2011年7月5日，WTO公佈美國、歐盟、墨西哥訴中國原材料出口限制措施案（以下簡稱“原材料案”）的專家組報告。專家組否定了中國援引GATT第20條一般例外條款等諸多抗辯理由。2012年1月30日，WTO上訴機構基本維持了該案專家組的核心觀點。“稀土案”與之前的“焦炭爭端”和“原材料案”具有很大的相似性。在“焦炭爭端”中，歐盟提出中國沒有對國內焦炭銷售實施限制，構成對WTO其他成員方的歧視；在“原材料案”中，歐盟仍然堅持他們不是強求分享中國的資源，而是希望獲得平等的對待。專家組對此也是採取支持的態度，即如果國內消費不減少，那麼限制出口不能起到減少開採和保護資源的目的。然而，在“稀土案”中，我國卻沒有吸取之前的教訓，沒有將“自然資源”與“自然資源產品”進行區分，繼而在一定程度上重蹈覆轍。
WTO對自然資源貿易缺乏應有的特別安排
現行的WTO規則一方面將自然資源籠統地納入了多邊貨物貿易體系的管轄範疇，另一方面又拒絕為自然資源的貿易採取任何特別安排，也拒絕為自然資源的原產國提供任何特別待遇。然而，自然資源是一種具有特殊意義的貨物。它在WTO不同成員方之間的流動不僅僅涉及貿易利益，而且還事關很多具有重要社會價值的國內政策。於是，貿易利益與社會價值之間的激烈對抗就演變為WTO與其成員方之間的管轄權衝突。
同時，自然資源貿易的特殊性也具有時代背景。長期以來，由於受到重商主義的浸潤，人們普遍認為各國只會增加出口和抑制進口。值得注意的是，自然資源產品在歷史上也從未出現過“需求大於供給”的情況。然而，進入本世紀以後，隨著發展中國家工業化的不斷加速與發達國家需求的持續，自然資源產品首次出現了“需求大於供給”的情況，進而在南北之間都造成了較大的資源焦慮。在這樣的背景下，發展中國家開始和加大對自然資源產品的出口限制。不過，誕生於20世紀中後葉的GATT規則幾乎沒有預見到會出現這樣的情況。因此，WTO至今仍有意無意地在抹殺自然資源產品的特殊性。
此外，自然資源永久主權原則在發展演進方面的滯後進一步加劇了WTO上述缺陷。該原則誕生於20世紀中葉，並獲得了國際社會的公認。然而，儘管半個多世紀過去了，但該原則的核心內容仍然侷限在國家對自然資源的開發環節，並沒有將觸角伸入自然資源產品的流通環節。這已經不能適應當代國際法發展的需要，因為在經濟全球化的今天，倘若國家對自然資源產品流通沒有必要的管轄權，那麼對發展中國家而言，所謂自然資源永久主權就無法得到實質性的保障，發達國家可以利用WTO多邊貿易規則的弊端壓榨別國的資源儲備。
中國應當反思入世承諾並加強源頭控制
無論是“焦炭爭端”“原材料案”，還是如今的“稀土案”，我們都可以發現中國的入世承諾對我國的環保措施產生了巨大的負面影響。中國、蒙古、拉脫維亞、沙特阿拉伯和黑山等部分WTO成員方根據各自入世議定書承擔了全部或部分取消出口稅的義務，且無權對這些義務適用GATT的例外條款。此外，這些成員方均無權對其出口稅減讓進行修改或撤銷。就中國而言，這就意味著我們已經基本上放棄了為經濟發展目的而使用出口限制措施的權利。中國在《加入議定書》和《加入工作組報告書》這兩個文件中就出口限制問題向WTO作了承諾。具體而言，《加入議定書》第7條、《加入工作組報告書》第157段、第162段、第165段以及第170段等均體現了中國對出口限制措施所作的承諾。中國的入世承諾在GATT框架之外單獨設立，其結果是在很大程度上剝奪了我國在GATT之下原本可以與大多數其他成員方一同享有的政策空間和靈活性。
時至今日，在上述種種不利因素面前，中國只有放棄原本的“末梢控制”的管控理念，轉而加強對自然資源的“源頭控制”，才能走出困境。既然WTO要求區分“自然資源”與“自然資源產品”，那麼我國就應該加強在自然資源開發環節的管控力度，並積極規範在流通環節的市場調控手段。假使我國能夠在未來實現這種管控理念與措施的轉變，那麼中國不但可以適應WTO對自然資源產品的貿易規則，而且能夠有效地落實自己對自然資源的永久主權。從“焦炭爭端”到“原材料案”，再到如今的“稀土案”，我們的問題是沿用傳統的、受到WTO規則限制的出口限制措施來管理自然資源出口貿易。因此，順應WTO在自然資源產品貿易規則方面的通常做法是我們在未來更好地規制自然資源產品貿易的必由之路。事實上，“稀土案”給中國帶來的並不都是悲觀與挑戰，也有希望與機遇。
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