专栏
宅基地使用及农房买卖纠纷讲座
作者：高翠平律师
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近日，从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩被云南省大理白族自治州大理市卫健局"依法实施紧急征用"。而这批物资却是重庆市政府指定企业采购，用于重庆市疫情防控的紧急物资。事件发生后，在网络上引发了很热烈的讨论，法律界人士也纷纷就此发表各自的观点！
那么，"征用"这个法律概念从何谈起？和我们日常遇到的"征收"有无关联？在依法治"疫"的过程中，征用方和被征用方该怎么正确的履行各自的权利和义务？
笔者作为一名律师，代理了大量的集体土地及国有土地上房屋的征收案件，对我国的征收、征用制度的适用比较熟悉，现结合我国的法律、法规，就上述问题做一个剖析，希望起到抛砖引玉的作用。
关于"征用"这个词，最早于1953年12月5日，当时的政务院通过的《国家建设中用土地办法》中已经有规定，主要是针对国家兴建厂矿、铁路、交通水利等建设需要征用土地时制定的办法。该办法第14条规定，已经征用的土地，所有权属于国家。第10条规定，征收市区内的房屋地基，地基不另外补偿，对市区内没有收益的空地，可以无偿征用。可见，这里的"征用"是一种改变所有权的行为，即原集体所有的土地和城市房屋通过征用，所有权发生变更。
我国宪法及法律、法规中对"征用"概念的内涵发展，从"征用"到"征收或征用"的不同方式，是在漫长的沉淀中发展的，具体如下：
1、在宪法上，我们也可以看到"征用"不同时期的发展。
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1954
年宪法，第13条规定，
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。
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1975
年宪法第6条规定，
国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。
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1978
年宪法第6条
规定，国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。
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1982
年宪法第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用
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1993
年宪法第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用
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1999
年宪法第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。
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2004
年宪法第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
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2018
年宪法第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
/<code>从历次修订宪法的内容，可以看到，国家对土地实施国有的方式，先后经历了"征购、征用或者收归国有"、"征用"、 "征收或者征用"；同时，国家为了公共利益的需要才可以征收土地也是有一个发展的过程的；2004年宪法进一步明确征收或征用土地，除去符合公共利益需要外，对征收或征用的土地给予补偿。
对土地实施征收或者征用，2004年宪法修订后， "征用"的含义扩展为两个层面，即征收指的是改变所有权的方式，征用不会改变所有权，只是使用权的转移。
2、2007年1月1日实施的物权法，和宪法第10条共同构成了征收、征用制度的原则性规定
<code>《物权法》在第42规定
":为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。……"
/<code><code>第44条规定
":因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。……"
/<code><code>第121条规定，用益物权人因征收、征用有权获得补偿/<code>
<code>因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。/<code>
以上三条及宪法第10条共同构成了征收、征用制度,对我国征收、征用制度从目的、程序、补偿方面做了原则性规定,是法治的进步。
3、土地管理法中历次的修订中，从"征用"中分离出仅适用于土地的"征收"。
2004年，《土地管理法》进行了第三次修订，进一步明确征地制度内涵，《土地管理法》第二条第四款修改为"国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿"；二是将其他条款中的"征用"修改为"征收"。
2019年修订，《土地管理法》第45条规定， 为了公共利益的需要，具备情形之一的，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。
4、其他专门法和行政制度中对"征用"的规定。
<code>《中华人民共和国防洪法》第45条规定：在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力。调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照有关规定给予适当补偿或者作其他处理。/<code>
<code>《中华人民共和国国防动员法》（2010年制定）第55条和第58条规定，任何组织和个人都有接受依法征用民用资源的义务。被征用的民用资源使用完毕，县级以上地方人民政府应当及时组织返还；经过改造的，应当恢复原使用功能后返还；不能修复或者灭失的，以及因征用造成直接经济损失的，按照国家有关规定给予补偿。/<code>
<code>《中华人民共和国警察法》第13条规定，公安机关的人民警察因履行职责的紧急需要，经出示相应证件，可以优先乘坐公共交通工具，遇交通阻碍时，优先通行。公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。/<code>
<code>《中华人民共和国突发事件应对法》第12条 规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。/<code>
<code>《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条规定， 传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。/<code>
"征收和征用"两个概念的联系和区别
从最早出现征用一词，到历次修宪的发展，以及专门法律中对征用的规定，我们可以将征收和征用二者之间的联系和区别概括如下：
"征用"最初的含义等同于征收，而且只是针对土地和房屋适用的，针对人员、物资等并未特别规定；随着国家法律制度的发展，在2004年修宪中，针对土地的"征用"开始修改为"征收或者征用"，意味着征收或征用属于两种不同的方式。这两种方式的不同在物权法中有所体现。2007年通过的物权法，则不仅针对土地，还规定为了公共利益的需要，以及因抢险、救灾等紧急需要，可以,依照法律规定的权限和程序征用单位、个人的不动产或者动产，这就将"征收"限定为"集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产"而因紧急需时则可征用单位、个人的不动产或者动产。
至此，征用和征收有各自不同的含义。但二者都具有强制性。都体现着国家意志的强制性，不以公民个人意志为转移；不管是征收还是征用都应是依法的，并要进行补偿。
但不同的是，征收仅针对土地和房屋，被征收的单位和个人则失去了使用权和所有权，征收完毕，土地所有权属于国家！征用的目的是为了暂时的使用，能返还的一定要返还，不能返还的需要折价补偿。征用既可以对土地和房屋征用，也可以对物资、人员进行征用，更多的是在救灾、突发事件中的临时紧急使用，目的不是为了转化所有权。
本次疫情中被征用的房屋、物资、场所应依法进行。
1、大理市卫建局有权实施征用吗？
征用应由有权的人民政府作出。传染病防治法第45条规定，传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。那么本次大理市卫健局"依法实施紧急征用"，显然违反该规定。其次，征用必须是在本行政区域内，那么，通过大理的物流，仅是通行的物资，并没有证据证明该物资的所有权属于大理行政区域内的，即使是向大理区域内采购的，那经过出卖后，该物资所有权经过交付给物流公司后，物资的所有权也已经属于重庆政府所有了。
2、被征用单位或个人未在1年内申请补偿，补偿权可以灭失吗？
据新闻媒体报道，大理市卫健剧在《通知书》中称，依据《云南省应急征用办法》，被征用人应在收到通知之日起的1年内，向大理市卫健局提出书面应急补偿申请；逾期未申请且无正当理由的，视同放弃受偿权利。显然该条一年的规定，属于除斥期间，规定剥夺了被征用人的补偿权的行使，属于无效的。
3、大理市卫健局作为征用的实施部门，调查清楚事实了吗？
大理市卫健局即使盖章并实施了征用行为，姑且理解为是受政府的授权所为，政府认可授权也是合法的。但是，被征收的对象的权属来源是不是经过核实？那么后来查清此物资的所有权人并非物流公司的，那么，这个征用通知时应该向所有权人送达还是占用人送达？将来谁应该主张补偿权？
此次疫情中，征用场所，酒店、物资等具体行政行为时有报道，作为被征用人即使有异议，在法律上必须的服从，但是我们看到的是更多的被征用人积极配合征用决定。大理事件之所有发生热烈的讨论，是因为在依法治疫中，未能准确理解和适用法律上征用的规定，和老百姓朴素的认知发生了错位！
将要结束本文时，听闻媒体报道，大理方面已经答应返还重庆方面口罩了，善事一桩耶！此次事件就算一个全民普法的小插曲吧，在抗击疫情的道路上，我们都是一体的战友，依法治理突发事件将更加任重道远！