作者簡介
於慶豐
北京市懷柔區人民政府區委副書記、區政府副區長、代理區長
於海波
北京市懷柔區人民政府區委常委、區政府副區長
馬哲軍
北京市規劃和自然資源委員會懷柔分局黨組書記、局長
張朝暉
北京市城市規劃設計研究院總體規劃所副所長、教授級高級工程師
楊春
北京市城市規劃設計研究院總體規劃所高級工程師
摘要
懷柔作為北京生態涵養區的重要組成部分，生態環境品質卓越，以科技創新、國際交往、文化引領為核心的功能體系特色突出，是體現綠色創新發展的示範性窗口。《懷柔分區規劃（國土空間規劃）（2017年-2035年）》落實新時期首都城市戰略定位賦予懷柔的重要使命，緊緊抓住建設科學城的重大歷史機遇，積極實踐以綠色創新為引領的高質量發展之路，融合生態涵養、科技創新、會議休閒、影視文化等功能要素，實現城鄉融合、高質量發展的實施路徑。本文系統介紹了懷柔分區規劃編制的核心思路與主要特點，以期對生態涵養地區的規劃編制與研究提供借鑑與啟示。
關鍵詞
懷柔 分區規劃 生態文明 生態涵養區 綠色創新發展
引言
《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》（以下簡稱《總體規劃》）提出構建“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構，其中，“一區”是指生態涵養區，總面積約佔全市的68%，是首都城市空間佈局的重要壓軸，作為保障首都可持續發展的關鍵區域，在國際一流的和諧宜居之都建設中發揮著極其重要的作用，是貫徹落實習近平總書記生態文明思想的重要體現。
懷柔區作為生態涵養區的重要組成部分，《懷柔分區規劃（國土空間規劃）（2017年-2035年）》（以下簡稱《懷柔分區規劃》）的編制工作，著眼於新的歷史時期首都發展的新要求、新期待，緊緊圍繞服務保障首都功能這一主線，嚴格落實生態涵養區的定位要求，堅持將保障首都生態安全作為主要任務，以最高標準、最嚴要求、最好質量守護綠水青山；服務保障“四個中心”首都功能和國際一流的和諧宜居之都建設，探索將生態價值轉化為區域發展優勢，積極實踐以綠色創新為引領的高質量發展之路，努力在生態文明建設中走在前列、樹立標杆，成為環境品質卓越、城鄉和諧共榮的綠色發展示範。懷柔分區規劃立足懷柔區的資源稟賦與發展條件，緊扣新時期首都城市戰略定位賦予懷柔的重要使命，對北京新總規確定的目標、定位、任務進行深化落實，聚焦關鍵問題，創新理念路徑，成為新時期指導全區發展的綱領性文件。
工作組織與編制思路
強化技術支撐，以高效有力的工作組織推進規劃編制
自2017年底起，按照全市統一部署，懷柔區啟動編制懷柔分區規劃，按照“政府組織、專家領銜、部門協作、公眾參與、科學決策”的原則，由區委、區政府成立工作專班，區規劃自然資源分局具體承擔組織工作，市規劃院作為規劃編制單位，通過建立和實施高效的工作組織機制，保障編制工作有序推進。為提升規劃編制的科學性和針對性，設立二十餘項專題研究和專項規劃，重點加強了生態保護、土地利用與用途管控、文化傳承、公共服務、全域旅遊、美麗鄉村、減量實施等方面的研究工作，保證編制質量。同時，由於懷柔科學城、雁棲湖國際會都兩個市級重點功能區的規劃也在市級部門統籌組織下同步開展，《懷柔分區規劃》在編制過程中也重點加強了與兩個市級重點功能區相關規劃的內容銜接，保障了各級各類規劃在目標方向上的協調統一。
聚焦關鍵問題，明確規劃編制的價值導向和工作著力點
釐清思路，聚焦重點。《懷柔分區規劃》緊緊圍繞落實《總體規劃》目標定位和規模管控要求，深入評估分析懷柔發展過程中面臨的主要問題與動因，一方面突出生態涵養的功能定位和保障首都功能的總體要求，將懷柔科學城、雁棲湖國際會都、中國影都三大功能區建設，作為引領懷柔綠色創新發展的重要機遇。另一方面針對長期制約懷柔山區發展、老城區更新改造等重大問題進行系統研究，做好“大帳”統籌、細化“小賬”分解，為下一層級規劃編制提供紮實準確的上位支撐。《懷柔分區規劃》始終堅持區域總體統籌、形成一張藍圖的思路，加強全域全類型國土空間管控，統籌建設空間和山水林田湖草非建設空間，調整優化國土空間保護和開發利用格局，確保城市發展的系統性和整體性，實現區級層面“多規合一”。
區域特徵與發展稟賦
懷柔區位於北京市東北部，與中心城區距離約50公里，北與河北省豐寧、灤平、赤城三縣相接，全區行政轄區總面積約2122.8平方公里，是全市面積第二大區（圖1）。懷柔山區面積約佔89%，全區生態資源優勢突出，生態環境綜合指數位列全市首位（圖2），2015年被評為國家級生態保護與建設示範區。位於燕山腳下的懷柔，北枕長城文化帶，底蘊深厚，山水秀美，既是多元文化交流融合之地，也是文化產業蓬勃發展的重要區域（圖3）。
圖1 懷柔區在全市的空間位置示意圖
圖2 2016年各區生態環境狀況指數
資料來源：2016北京市環境狀況公報
圖3 懷柔高品質的山水環境
自2005年懷柔新城起步建設以來，懷柔區始終將生態立區作為各項工作的根本前提，在守護好綠水青山、推動全區生態品質不斷提升的同時，將區域生態價值積極轉化為綠色發展的內生活力，聚焦國際交往、科技創新、影視文化三個方向承接首都功能，圍繞懷柔科學城、雁棲湖國際會都和中國（懷柔）影視產業示範區，以承接建設綜合性國家科學中心，承辦APEC會議、兩屆一帶一路國際合作高峰論壇、北京國際電影節永久落戶等重大項目和重大活動為代表，高層次區域職能日益凸顯，懷柔已經從昔日的北京遠郊新城向特色突出、職能顯著的生態涵養型新城轉變，成為綠色創新發展的示範性窗口（圖4）。
圖4 懷柔新城發展定位的演變歷程示意
新時期新定位新機遇給懷柔未來的發展帶來更大挑戰，對照國家重大戰略和首都高質量發展要求，懷柔仍然存在發展基礎相對薄弱，城鄉發展尚不均衡等階段性問題，亟待進一步凝聚共識、聚焦突破，堅持問題導向與目標導向相統一，探索形成更加有效的規劃響應策略與更加明確的發展路徑方向。
任務聚焦與規劃響應
深化落實《總體規劃》，按照全市關於分區規劃的相關技術要求，《懷柔分區規劃》對全區發展目標和發展規模、“三生空間”統籌佈局、文化傳承與風貌營建以及城鄉統籌發展等相關內容進行了系統研究，在多規合一基礎上，形成了覆蓋全域的一張藍圖，建立了要素完備的空間數據庫，制定了一套引導近遠期發展的關鍵性指標體系。在完成全市統一工作基礎上，懷柔分區規劃充分融合了生態涵養區的目標定位與發展特點，面向懷柔自身發展的階段性問題以及面對減量要求之下的任務和挑戰，有針對性地提出發展目標和規劃響應，妥善協調好城與鄉、山區與平原、新城與重點功能區之間的發展關係，發揮好規劃剛性管控和戰略引領的雙重作用。
落實生態涵養區功能定位，構建主線突出的融合發展新格局
《懷柔分區規劃》將保障首都生態安全作為核心任務，堅持生態立區根本方向，全面落實生態涵養區功能定位，提出以最高標準、最嚴要求、最好質量守護綠水青山的規劃要求，並在紮實做好生態保護基礎上，提出立足首都“四個中心”城市戰略定位，堅持走綠色創新發展之路，高標準建設雁棲湖國際會都，服務保障國家頂層國際交往和全流程主場外交活動，秉持“懷柔就是科學城、科學城就是懷柔”發展思路，加快構建以懷柔科學城為統領，生態涵養、科技創新、會議休閒、影視文化融合發展的新格局。
以此為指導，《懷柔分區規劃》明確了發展目標，到2035年，建成綠色創新引領、城鄉和諧共榮的生態文明示範區，科技創新、國際交往及文化發展水平持續提升，基本形成生態環境優越、人文魅力彰顯、人居環境一流的國際化宜居活力新城。成為與國家戰略需要相匹配的世界級原始創新承載區，服務國家頂層國際交往的核心承載區，彰顯文化軟實力、具有重要國際影響力的影視文化創新引領區，城鄉共同繁榮、國際化服務完善的高品質宜業宜居示範區。到2050年，全面建成國際一流的生態宜居城市典範，成為具有全球重要影響力的科學中心、國際會都、中國影都，成為富裕文明、安定和諧、充滿活力的幸福美麗現代化新城。
保障安全穩固、高質量的生態空間，展現林海起伏、碧波疊翠的生態底色
優化區域生態保護格局，通過統籌山水林田湖草全生態要素，在鞏固全市生態安全格局的基礎上，構建符合懷柔實際的生態保護分區，按照深山、淺山、平原，區域、廊道、節點的類別，差異化提出生態修復、生態保育和生態建設要求，做好養山、保水、營林、富田，擴大提升生態環境容量與生態服務質量，使全區藍綠空間佔比保持在93%以上（圖5）。加強生態控制區、限制建設區減量治理，將建設用地的減量提質與生態空間的持續擴大緊密關聯，擴大綠色生態空間。
圖5 懷柔區兩線三區規劃圖
嚴格執行水源地保護和管控要求，營造源清流潔、水清岸綠的水系環境。提升森林品質，構建林水相映、林路相依、林城相彰的森林城市。平原地區是全區生產生活的主要承載區域，也是生態環境建設的重點地區，懷柔分區規劃提出構建“兩環、三心、七水、四廊”的綠色空間體系，在城市組團之間依託大尺度連片綠色空間，營造類型豐富、森林鬱閉度高的森林遊憩公園環；在城市組團內部規劃綜合性公園、社區公園、小微綠地等城市綠色空間。同時，堅持區域視角，從更大空間範圍內構建穩固的生態安全格局，加強跨區生態保護治理協作和共同管控，協同建設首都生態安全屏障。
統籌懷柔新城與懷柔科學城發展關係，建設與科學共同成長的城市
生態涵養區的新城主要承擔保障區域生態安全、帶動本地城鎮化、反哺山區民生服務的多重艱鉅任務，同時，懷柔新城是服務保障全國科技創新中心與文化中心功能建設的重要承載區，是保障山區生態涵養功能、引領帶動城鄉綠色創新發展的關鍵節點，建好新城對於全區高質量發展意義重大。《懷柔分區規劃》強化懷柔新城在引領全區綠色發展中的核心帶動作用，通過完善功能佈局優化和資源要素配置，著力提高新城發展水平和綜合服務能力，充分發揮新城在統籌區域生態保護與經濟社會發展中的重要作用。在此基礎上，秉持“懷柔就是科學城、科學城就是懷柔”發展思路，重點統籌好懷柔新城與懷柔科學城、雁棲湖國際會都的發展關係，聚焦國際交往、科技創新和文化引領三大核心功能，構建懷柔新城與懷柔科學城、雁棲湖國際會都交融發展，尖端創新要素集聚活躍、國際化人文特色濃厚、城市綜合功能完善的城市中心地區（圖6）。
圖6 懷柔區空間結構示意圖
優化功能佈局、提升服務水平是保持新城健康有序發展的關鍵。《懷柔分區規劃》針對懷柔新城的實際特點，一方面聚焦前沿創新構建科技創新生態體系，依託懷柔科學城，緊密圍繞裝置平臺輻射學科領域和衍生產業方向，在新城東部佈局原始創新及科技服務功能板塊，西部佈局影視文化及創新服務功能板塊，支撐打造從基礎研究、應用研究、技術開發、成果轉化到高精尖產業發展的完整創新鏈（圖7）；另一方面，構建“科學之城”的公共服務體系，以吸引人才、留住人才為目標，將存量盤活與植入科學創新功能、提升城市公共服務相聯動，構建層次多元、全時支撐的公共服務設施體系，打造富有吸引力和歸屬感的智慧家園。
圖7 懷柔新城功能板塊和空間佈局示意圖
為有效解決新城現狀東西發展不均衡問題，並前瞻性地避免科學城快速發展而帶來的老城區衰落問題，規劃提出以新促老、新老融合的發展要求，建立統籌實施機制，將老城區更新改造與功能區建設聯動實施，高標準、高質量建設重點功能區，帶動新老城區空間、功能、社會服務深度融合，實現新城人口、產業、居住、服務均衡發展。
統籌城鎮和鄉村、平原和山區，構建城鄉融合發展的總體格局。
懷柔山區面積廣袤，既是全區的生態屏障，也是山區居民賴以生存的家園，但在交通條件制約和嚴格的生態保護要求下，山區與平原長期以來存在著發展不均衡問題。《懷柔分區規劃》針對山區發展的實際問題，從提升民生服務保障水平和激發山區鄉鎮內生活力兩方面入手，著力彌合山區與平原、城與鄉之間的發展差距，推動形成城鄉融合發展的格局，促進實現城鎮繁榮、鄉村振興。
在民生保障方面，構建覆蓋城鄉的區、鎮鄉（街道）、村（社區）三級公共服務體系，針對懷柔山區面積大、村莊分佈散的特點，重點加強山區基層公共服務設施建設，提升民生保障服務水平（圖8）。完善山區對外聯繫幹線公路通道建設，依託既有路網骨架規劃兩條山區南北通道，改善山區居民出行條件，提升旅遊服務和綜合防災能力。
圖8 懷柔區覆蓋城鄉的公共服務配置體系示意圖
在激發山區鄉鎮發展活力方面，探索具有懷柔特色的鄉村振興道路。以生態建設為支撐，以農民增收為落腳點，以美麗鄉村建設為突破口，依託長城文化、山水環境、民俗文化等特色要素，促進生態農業、旅遊服務與美麗鄉村建設相互促進、特色發展。大力培育農遊結合的特色產業，全力打造都市現代化休閒農業示範區。同時在生態建設過程中積極培育就業機會，引導山區居民從事綠化造林、林木養護等工作，實現穩定就業、持續增收。
促進歷史文化傳承與現代文化繁榮，展現獨具魅力的山水城市特色
懷柔擁有得天獨厚的山水資源和深厚的歷史文化底蘊，是多元文化交融薈萃之地，也是無限風光眷顧之所。《懷柔分區規劃》無比珍惜懷柔的自然稟賦和歷史積澱，通過深入挖掘地域文化資源，創新傳承方法，強化風貌塑造，進一步彰顯懷柔燕山古韻、懷水碧流、長城風骨、國際風尚的城市特色（圖9）。
圖9 燕山古韻、懷水碧流、長城風骨、國際風尚的城市特色
通過構建全面覆蓋、更加完善的區域歷史文化保護體系，為有序推動各級各類歷史文化資源保護工作提供依據。《懷柔分區規劃》首次明確了懷柔區一個重點、八個方面的歷史文化保護體系，以長城文化帶（懷柔段）為重點，豐富文化保護內涵，不斷強化紅螺寺歷史文化景區、清懷柔縣御道沿線等文化遺產保護。同時，依託科技創新、國際交往和文化中心首都功能建設，培育多元文化體系，打造高質量科學文化設施和學術殿堂，發展對外文化交流，培育高品質藝術文化氛圍，彰顯活力多彩的現代文化魅力。
在做好歷史文脈賡續的同時，結合不同區域的功能定位，將懷柔全區劃分為科學活力風貌區、國際交往風貌區、影視文化風貌區、生態宜居風貌區、綠色田園風貌區、淺山長城風貌區、滿鄉森林風貌區等七類風貌區，突出懷柔山水格局與功能特色，構建風格顯著、品質一流的整體城市風貌。通過城市設計強化城市風貌營建也是新時期規劃工作的重要創新點，《懷柔分區規劃》按照全市城市設計分級引導要求，劃定雁棲湖國際會都、懷柔科學城科學聚核區、雁棲濱水活力帶等城市設計重點地區（圖10），按照南高北低、逢水跌落、望山避讓的總體原則，嚴格控制建築基準高度，著力保護連綿優美的山巒背景，維護舒緩宜人的空間尺度，形成“湖光映峰影、七水潤田園，雁水聯多核、兩環擁綠洲”的新城總體景觀格局。
圖10 城市設計重點地區示意圖
結語
分區規劃作為區級層面的總體規劃，是對《總體規劃》的細化分解和具體落實，在全市規劃體系中具有承上啟下的重要作用。同時，作為國土空間規劃新要求下區級層面多規合一的一次重要探索，分區規劃在推動全域國土空間管控、實踐減量發展、捋清市區級規劃事權與管理體制機制等方面進行了廣泛而有益的創新。《懷柔分區規劃》全面踐行綠水青山就是金山銀山的發展理念，嚴格落實生態涵養區的定位要求，緊緊圍繞服務保障首都功能，明確功能定位與發展目標，有效傳導了《總體規劃》的價值導向；同時，尊重城市發展規律，以生態承載能力為硬約束，框定總量、限定容量、做優增量、提高質量，在減量提質新要求下，堅持以人民為中心，從實際出發，面向未來前瞻佈局、聚焦問題妥善處理，為推動懷柔全區實現綠色創新高質量發展提供有力支撐，在新時期致力於譜寫建設國際一流的和諧宜居之都的懷柔篇章。
感謝北京市城市規劃設計研究院朱東、李明揚，北京市城規技術服務中心王善梅對懷柔分區規劃與本文的支持。
原文發表於《北京規劃建設》雜誌2019年第6期。
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微信編輯：陳嫡