新型冠狀病毒感染肺炎疫情當前，全市各級各類機構均投入到這次疫情防控阻擊戰中，我市疫情防控工作取得了有效的進展。為了進一步做好疫情防控工作，併為日後我市公共衛生體系建設奠定基礎，現就恢復哈爾濱市衛生監督機構獨立設置的相關工作建議如下：
我市衛生監督體系建設歷史及存在的必要性
（一）哈爾濱衛生監督體系歷史淵源
哈爾濱市衛生監督體系自1952年建立哈爾濱市防疫站以來，至今已有67個年頭。在這期間，2003年“非典”後，哈爾濱市於2003年9月18日組建成立了原哈爾濱市衛生監督所，承擔著12部法律，40部行政法規和多部部門規章及規範性文件的衛生監督執法任務。負責全市公共場所、生活飲用水、醫療衛生、傳染病防控、職業衛生、放射診療、學校和托幼機構等多項衛生監督執法工作。
原哈爾濱市衛生監督所在16年的發展中，逐步發展並完善，形成了體制完善、機制有效、人才充足的完整體系，在我市公共衛生體系建設中發揮著重要重要，尤其是傳染病防控工作的至關重要的一環，是一支不可或缺的隊伍。成立以來，成功處置了2003年非典、2005年禽流感、2005年松花江水汙染、2008年5.12汶川地震衛生保障支援、2008年北京奧運會和殘奧會衛生監督保障支援、2009年世界大學生冬季運動會衛生監督保障工作、2009年甲型H1N1流感、2015年中東呼吸綜合徵（MERS）病毒感染等多項公共衛生疫情防控和重大活動保障工作。
（二）法律法規明確市級衛生監督機構職責及存在的必要性
在改革前，原哈爾濱市衛生監督所承擔行政執法檢查、行政處罰、行政強制等衛生監督執法權責事項共200餘項，均由《執業醫師法》、《傳染病防治法》、《母嬰保健法》、《職業病防治法》、《基本醫療衛生與健康促進法》等13部法律、《公共場所衛生管理條例》、《醫療機構管理條例》等40部行政法規和《公共場所衛生管理條例實施細則》、《生活飲用水衛生監督管理辦法》等多部部門規章加以規定。內容涵蓋醫療衛生監督、血液衛生監督、傳染病衛生監督、母嬰保健衛生監督、放射診療衛生監督、職業衛生監督、公共場所衛生監督、生活飲用水衛生監督、學校衛生監督、集中餐飲具集中消毒等衛生監督執法任務。
同時，按照國家衛生健康委關於衛生監督執法工作要求，市、區兩級衛生監督執法任務雖然存在交叉，但市級承擔的執法任務相對較大，同類衛生監督執法事項中，市級具有獨立的衛生監督執法職責最多，因此市級衛生監督機構是衛生監督執法必不可少的層級之一。
（三）國家相關文件明確市級衛生監督機構的設置和任務
自2000年起，國務院、原國家衛生部和原國家衛生計生委先後出臺了《關於衛生監督體制改革的意見》（衛辦發〔2000〕第16號）等多部文件，均明確了市級衛生監督機構的設置要求，並要求加強市級衛生監督執法隊伍能力建設（具體文件目錄附後）。《國家衛生計生委關於切實加強綜合監督執法工作的指導意見》（國衛監督發〔2013〕40號）等相關文件詳盡規定了設區的市級衛生監督機構的11項主要工作任務，即“設區的市級、縣級綜合監督執法局整合現有衛生、計生執法力量，充實人員，負責行政區域內衛生計生日常監督工作，應當完成以下工作任務：
1.實施衛生計生專項整治和日常監督檢查；
2.對公共場所衛生、生活飲用水衛生、學校衛生及消毒產品和涉及飲用水衛生安全產品進行監督檢查；
3.對醫療機構、採供血機構及其從業人員的執業活動進行監督檢查，查處違法行為；打擊非法行醫和非法採供血；整頓和規範醫療服務秩序；
4.對醫療保健機構的放射診療、職業健康檢查和職業病診斷工作進行監督檢查，查處違法行為；
5.對醫療機構、採供血機構、疾病預防控制機構的傳染病疫情報告、疫情控制措施、消毒隔離制度執行情況、醫療廢物處置情況和菌（毒）種管理情況等進行監督檢查，查處違法行為；
6.對母嬰保健機構、計劃生育技術服務機構服務內容和從業人員的行為規範進行監督，依法打擊“兩非”行為，做好計劃生育違法違紀案件的督查督辦；
7.對派出機構進行管理，對監督協管員進行培訓、業務指導；
8.行政區域內衛生計生監督信息的收集、核實和上報；
9.受理對違法行為的投訴、舉報；
10.開展衛生計生法律法規宣傳教育和執法檢查；
11.完成衛生計生行政部門、中醫藥管理部門交辦的中醫藥監督等相關工作及職責範圍內的工作”。
市級衛生監督機構的不可或缺性
（一）市級衛生監督執法是傳染病防控工作的重要環節
市級衛生監督執法是傳染病防控工作的重要環節，承擔著傳染病防治衛生監督計劃和重點監督內容的組織落實；各級各類醫療保健機構預防接種、傳染病疫情報告、傳染病疫情控制措施、消毒隔離制度執行情況、醫療廢物處置及病原微生物實驗室生物安全管理等傳染病防治日常衛生監督工作;查處傳染病防治違法案件;傳染病防治衛生監督信息的彙總、核實、分析和上報等工作。
（二）市級衛生監督機構是當前疫情防控的重要力量
在當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作中，市級衛生監督機構本應承擔著組織協調各區、縣（市）衛生監督機構完成大量的監督執法工作，包括對醫療機構的疫情防控工作監督檢查；對人員流動性較大的車站候車室、住宿場所及大型超市的空氣衛生質量、集中空調通風系統使用情況、公共用品用具清潔消毒工作落實情況以及個人防護工作等檢查工作；對托幼機構、學校開展監督檢查，督促學校落實新型冠狀病毒感染的肺炎防控應急響應組織管理和開學前防控措施情況；開展宣傳引導，從科普宣傳角度普及傳染病防控、公共衛生、消毒產品選用等多方面知識，引導各類機構和廣大群眾正確認識、防範疾病，消除恐慌心理，形成群防群控的良好氛圍，保證社會穩定等工作；以及綜合協調各區、縣（市）衛生監督機構的執法工作。但隨著改革，市級衛生監督機構取消，人員還沒有正式下沉到位，此項工作只能由各區、縣（市）衛生監督機構自行完成，缺少統一的指揮和調度。
與此同時，隨著當前疫情變化，各級衛生監督機構應當逐步加強落實國家有關疫情防控工作要求，加大履職盡責力度及執法工作力度，強化公共場所、醫療機構、生活飲用水等傳染病防控工作落實情況。因此，市級衛生監督機構具有不可缺失性。
（三）市級衛生監督機構是鞏固疫情防控工作成果的生力軍
衛生監督執法工作是一項全過程、全方面的公共衛生執法工作，關係著廣大人民群眾的生命健康。特別是在當前疫情防控結束後，對疫情防控取得的勝利成果的鞏固及防止疫情反彈更加需要一支執法隊伍加以保障。尤其是對各級各類公共場所、醫療機構和學校的傳染病防控工作的落實情況，需要進一步加大執法力度，加強監管和監督；更需要對區、縣級衛生監督機構的執法工作開展情況加強督導，堅決防止疫情反彈。
衛生監督機構不同於疾病預防控制機構
衛生監督機構與疾病預防控制機構（CDC）雖然同屬於公共衛生事業，基本任務均為保障市場經濟和社會活動中的正常衛生秩序，預防和控制疾病的發生和流行。但是從服務對象、內容、形式、職能和管理運行機制等方面都存在較大的區別。
兩個機構的職責和工作內容不同。根據原衛生部《關於衛生監督體制改革實施的若干意見》和《關於疾病預防控制體制改革的指導意見》，衛生監督所（局）在同級衛生行政部門領導下和上級衛生監督執行機構的指導下，依法在公共衛生、醫療保健等領域，包括健康相關產品、醫療保鍵機構（包括醫療、預防保健和採供血機構等）和衛生專業人員執業許可，開展綜合性衛生監督執法工作。而疾病預防控制機構（CDC）以衛生學監測、流行病學監測為主要工作內容，並通過評價制定預防控制對策和科學依據，主要為技術服務機構。
兩個機構相互不可替代性。二者是相互依存和相互支撐的關係，必須科學合理界定、劃分、配置二者的職責、機構等內容，衛生監督機構必須依靠疾病預防控制機構（CDC）的技術支持來實施衛生行政綜合管理執法，而疾病預防控制機構（CDC）也必須為衛生監督執法服務。
兩個機構的性質不同。衛生監督機構本質上屬於執法機構，接受衛生健康行政部門的委託從事執法工作；而疾病預防控制機構是技術服務性機構，屬於公益事業機構，不能承擔執法職能。
因此，衛生監督機構是《傳染病防治法》《基本醫療衛生與健康促進法》等有關法律法規的執行者，其關於傳染病防控工作採取的各項措施以及醫療衛生行政執法等工作均為相關法律法規予以規定，因此疾病預防控制機構不能代替衛生監督機構從事執法工作，也不具備從事衛生監督執法工作的合法資格。
衛生監督執法隊伍特殊性決定不能下沉
（一）“三個不同”致使不利於下沉
監管內容不同。衛生計生監督執法專業性較強，不僅僅是執法工作，還包括公共場所物理因素、室內空氣微小氣候，生活飲用水水質指標，傳染病防控，醫療技術監管，母嬰健康，計劃生育技術服務監管，學校教學衛生等多項專業技術內容，不同於其他執法部門。
監管方式不同。衛生計生監督執法工作同時，還承擔著對被監管對象的業務指導工作。即在按照《傳染病防治法》、《執業醫師法》、《人口與計劃生育法》和《公共場所衛生管理條例實施細則》等法律法規要求執法外，還需要按照《公共場所衛生管理規範》等相關衛生監督工作規範要求，指導醫療機構、公共場所等被監督對象做好衛生管理。因此，衛生計生監督執法屬於專業執法，具有較強的技術專業要求，不同於其他綜合性執法部門。
執法人員專業不同。由於衛生計生監督執法內容的專業性更強，當前我市衛生計生監督執法隊伍中人員配備均為醫學院校畢業的預防專業、醫療專業為主，以滿足衛生計生監督執法的技術要求和專業性要求。不具有預防與醫療專業知識的其他部門執法人員無法承擔此項執法工作。
（二）“兩個差距”決定不宜下沉
市、區兩級執法能力存在差距。當前哈市9區、9縣（市）衛生監督機構隊伍執法能力、業務能力、技術力量配備和人員梯隊等情況存在較大差距，僅能勉強完成現有監督任務，無法承接更重的監督職權。主要體現在人員年齡結構和人員學歷素質層次上。本次下沉人員主要集中在6個主城區，隨著改革下沉後，執法職責及權力清單也將下放，個別基層衛生監督機構人員的執法能力與技術水平無法承接新增的大量執法權責，尤其是對哈爾濱醫科大學附屬醫院、省醫院等大型醫療機構和市政供水廠等規模大、監管內容複雜、監管技術要求高的監督執法工作。這一點從當前道里和南崗對市衛生監督所下沉人員安排就可以看出，對於原本屬於市級監管的單位仍然由市衛生監督所下沉人員承擔。
市、區兩級執法協調能力存在差距。原衛生監督所承擔著大量的專項執法行動的牽頭和組織工作，尤其對於突發事件的處理、大案要案的查處和專項整治行動等承擔著必須的組織協調，並進行法律指導、技術支撐和執法隊伍能力培訓等工作。當前，市級衛生監督隊伍下沉後，各區、縣衛生監督機構缺少上級業務指導和工作協調部門，影響衛生監督執法隊伍的綜合能力。
（三）“三個缺失”反證不能下沉
疫情期間，對我市各區、縣（市）衛生監督機構在疫情防控有關執法工作情況進行評價和反饋來看，存在不足反證衛生監督隊伍不宜下沉：
指揮協調缺失，無法形成合力。原哈爾濱市衛生監督所承擔著大量的專項執法行動的牽頭和組織工作，尤其對於突發事件的處理、大案要案的查處和專項整治行動等承擔著必須的組織協調職能。由於缺少了市衛生監督所的工作統一指揮，各區之間工作缺少協調，工作章法不足，導致各自為戰，全市監督很難形成合力。
業務指導缺失，作用發揮不夠。原哈爾濱市衛生監督所承擔著對全市各級衛生監督機構工作的業務指導、法律指導、技術支撐和執法隊伍能力培訓等工作職能。由於人員下沉，各區、縣衛生監督機構在疫情防控期間發現的業務、法律和技術等問題，缺少了統一的指導與解釋，出現各地標準不一的現象。
均衡配置缺失，職責落實不足。當前我市各區、縣（市）衛生監督機構隊伍執法能力、業務能力、技術力量配備和人員梯隊等配置不均衡，僅能勉強完成現有監督任務，無法承接更重的監督職權。尤其對承接大型綜合性醫療機構、市政供水廠等規模大、監管內容複雜、監管技術要求高的監督執法任務存在難度，特別是對重大傳染病疫情防控等工作落實更存在心有餘而力不足的現象。
（四）“三個維度比較”決定不應下沉
從省內縱向來看，按照國家有關文件要求，省級各相關單位不再承擔執法任務，因此我省衛生監督局在省級機構改革工作中已經取消，與疾控中心整合。但是並沒有文件規定市級執法單位也應當取消；同時，原省衛生監督局改革整合後不再承擔的衛生監督執法工作，已經下放至各地市，按照當前市級衛生監督執法隊伍的下沉改革，勢必要再次下放至各區縣，從執法層級和執法效力等多方面都不利於執法工作的開展；因此保留市級衛生監督機構在省級執法改革規定上存在必要性。
從省內其他地市橫向來看，齊齊哈爾市、佳木斯市、大慶市等其餘14地市的改革形勢來看，市級衛生監督機構均予以保留。尤其以伊春市為例，伊春市衛生監督執法工作原來由市場監督執法機構承擔，在本次改革中，衛生監督執法職能再次迴歸至衛生監督局。因此，橫向來看市級衛生監督執法機構也不應當下沉。
從省外的外圍角度來看，哈爾濱市衛生監督機構下沉在是全國首例，省外其他省市均無此案例，而且在哈爾濱市執法機構改革方案出臺以後，也沒有其他省份或地市效仿。同時，從其他省份的衛生監督機構改革情況來看，均是以加強衛生監督執法力量和資源投入為主，衛生監督執法機構在公共衛生體制建設中不但沒有削弱反而被加強。
當前市級衛生監督機構下沉狀況
當前，哈爾濱市衛生監督所人員下沉至道里區、道外區、南崗區、香坊區、平房區和松北區6個主城區，截至目前各區沒有正式安排，人員崗位設定、職務兌現等均沒有明確方案。以下沉人員最多的2個區為例，道里區下沉29人，目前為原市級人員承擔道里區域內原市級監管單位的執法工作；松北區下沉28人，人員尚未安排工作崗位，目前借調8人在松北區疫情防控指揮部從事辦公室、信息、疫情防控等工作，借調10餘人輔助松北區衛生監督所開展疫情期間衛生監督執法工作，職務及崗位均未兌現。
瀋陽市等地衛生監督機構已經恢復獨立設置
近期，遼寧省瀋陽市、本溪市等地結合疫情防控工作需要，先後恢復獨立設置衛生監督所，充分發揮衛生監督機構在公共衛生體系建設中的作用。
2月27日瀋陽市編委印發《關於恢復獨立設置瀋陽市衛生監督所的通知》（沈編髮〔2020〕3號），恢復獨立設置瀋陽市衛生監督所，為瀋陽市衛生健康委所屬事業單位，規格為縣處級（瀋陽市副局級），核定全額撥款人員編制98名。
2月12日本溪市編委印發《關於調整市疾病預防控制和衛生監督機構管理體制有關事宜的通知》（本編髮〔2020〕1號），將市衛生監督機構由市衛生健康發展服務中心所屬，調整為市衛生健康委員會所屬事業單位，機構規格相當於副縣級，人員編制恢復為29名，經費來源財政全部補助。
綜上，國家衛生監督體系是從國家、省、市、區（縣）等多層級設置的統一完整體系，市級衛生監督機構作為國家衛生監督體系的一個層級，將市級衛生監督機構下沉勢必造成衛生監督體系不完整，與國家衛生監督體系初衷相悖。同時，市級衛生監督機構承擔著對國家、省級衛生監督工作的落實和對區縣級衛生監督機構工作的指導和綜合協調的職能，發揮著承上啟下的作用。因此，結合當前疫情狀態，為有效發揮衛生監督執法工作在傳染病防控工作中的重要作用，為我市公共衛生防控體系建設貢獻衛生監督之力，結合兄弟省市工作有關情況，特向市領導建議，恢復獨立設置哈爾濱市級衛生監督機構。
消息來源：“哈爾濱市人大”公眾號
作者：叢明宇
責編：市人大辦公廳新聞宣傳處
