摘要：
9月4日，美國最大的警察工會，警察兄弟會（Fraternal Order of Police，亦譯作警察同業會），正式聲明在2020年的總統大選中支持特朗普總統角逐連任。當天及此後數天裡，美國多地州、市級主要警察工會組織紛紛表示支持特朗普總統的連任競選。而特朗普則在媒體上對來自警察工會的支持表示欣然接受。本文將梳理警察工會在美國國內政治生態和政治文化中的角色，結合對當前美國國內政治氣候的分析，探索特朗普與警察工會的聯合的內在原因與現實影響。
關鍵詞：警察工會 美國政治 保守主義
9月4日，擁有超過30萬會員的全美最大的警察工會警察兄弟會發表正式聲明，宣佈在2020年總統大選中支持現任總統特朗普角逐連任，並稱贊其支持“法律與秩序”（Law and Order）的主張。此後特拉華州、科羅拉多州、新澤西州、芝加哥市等地的主要警察兄弟會組織紛紛表示支持特朗普。隨後特朗普本人也十分高興地在推特上表示接受這些警察組織的支持。從大選的角度來看，考慮到今年六月以來警察工會組織因“弗洛伊德事件”及類似事件中保護涉事警察而變得臭名昭著，同時考慮到特朗普近期的民調支持率遠低於拜登的事實，雙方在這四年一度的政治遊戲中似乎都為自己選擇了一顆“毒蘋果”。然而通過分析美國警察工會在美國內政治生活中的角色，本文將說明：這種看似不明智的政治聯合反映了美國政治中政警聯合的歷史規律，也反映了美國主要警察工會與特朗普在美式保守主義文化認同方面的契合。同時本文將指出，特朗普與警察集團的聯合很可能為前者在今年極其不利的選情中提供一劑“強心針”—但絕不是“不死藥”。
警察、警察工會與美國政治 ：從僕人到棋手
美國近期由警察暴力執法引起的社會動盪中，各地的警察工會一次次地走上風口浪尖。從媒體報道中庇護殺人警察的鐵幕到抵制警務改革的黑手，再到政要雲集的警察工會集會和與特朗普總統在大選議題上的緊密互動，警察工會表現出的強大政治影響力令人咋舌。而通過對美國警察集團發展歷史的梳理，我們可以清楚地發現：自1838年美國第一支現代警務力量在波士頓建立以來，美國警察集團就與政治精英密不可分，兩者相互建構、相互塑造，形成了某種“政警複合體”。在此過程中，警察集團的力量不斷壯大，完成由附庸僕從到棋手的轉變。
刑事學家加里•波特（Gary Potter）曾指出，早期的美國警察（19世紀30年代至20世紀上半葉）並非為應對“犯罪”（crime）設立，而是為了應對“危險階級”（如新移民、少數族裔、奴隸、工人等）造成的社會“騷亂”（disorder）。而這種對“騷亂”以及相對應的“秩序”的定義權則掌握在追逐自身政治、商業利益的白人社會精英手中。因此，這個時期的警察在性質上成為了社會精英維護自身政治、經濟利益和彈壓下層騷亂的工具。同時這也為美國警察在政治生活中的立場和運作方式打下了烙印。
具體而言，這個階段的美國警察依附於本地的政黨選區領袖（ward leader），而這些本地的政治人物通常也是當地酒館、賭館和妓院等灰色或黑色產業的幕後老闆。由於警察的職位和進階都出於老闆們的恩賞，因此警察也樂於充當自家老闆產業的保護傘並收取相應的賄賂。同時，為了保證自家老闆的權勢穩固—也即保住警察自己的工作和“分成”—警察還利用自身合法使用暴力的權力通過逼迫投票、恐嚇反對者等手段為老闆做票。這種有組織的政治犯罪的典型代表是1855-1934年坦慕尼派（Tammany Hall）控制下的紐約市民主黨市政府和紐約警察系統。1892年，當時的紐約進步派社會改革家查爾斯•帕克赫斯特（Charles Henry Parkhurst）牧師就曾哀嘆紐約市長及其爪牙是“一群撒謊、造假、爛醉、縱慾的貪酷妖魔”。這種根植於與當地政客利益同盟的系統性腐敗幾乎無解。即使此後成為美國總統的西奧多•羅斯福（Theodore Roosevelt）在1895-1897年作為紐約市警察局局長期間大力推行反腐敗改革，其人去職之後也逃不過人去政息的命運。
在彈壓下層階級方面，美國南方的警察制度發源於1704年卡羅萊納殖民地的奴隸巡邏隊（slave patrol）。在南北內戰前，這種“警察”的主要工作是：追捕逃奴並將其遣送回原主人處、鎮壓奴隸叛亂以及處罰違反種植園規定的奴工。而在內戰之後，南方警察的工作轉變為通過執行旨在種族歧視和隔離的“吉姆•克勞法”（Jim Crow Law）來控制被“解放”的自由黑人。而美國北方警察—特別是城市警察（municipal police）—在內戰後把工作中心轉移到了鎮壓工人罷工上。同樣以紐約為例，1880-1900年間近一百萬人次的工人發動了至少5090次罷工。這些罷工中的多數通常只針對特定公司的不當或不公行為。但為了維護社會“秩序”（或者說“老闆”的商業利益），警察通常將工人的權利問題與社會犯罪問題劃上等號，或採取極端暴力手段鎮壓罷工活動，或通過“預防式”的“社會治安”（social order）理由逮捕“不安分”的工會分子和下崗工人。
（1886年5月4日芝加哥秣市慘案 圖片來源：Harpers）
然而諷刺的是，正是因為這個時期美國警察對下層階級盡心竭力的鎮壓導致了後來美國警察勢力集團化（工會化）進程中的種種曲折。對於當時普遍接受左翼思想的勞工工會（labor union）而言，工人運動及工會與作為資本家的鷹犬的警察勢不兩立。因此，雖然各地的警察建立了各種聯誼會（social club）和兄弟會（fraternal order of police）等壓力集團（pressure group），但這些帶有工會性質的警察團體既無正式的集體談判（collective bargaining）的權力，也長期得不到工人運動中主要工人團體（如美國勞工聯合會，American Federation of Labor）的承認。
對於上層精英來說，警察這一“工具”實在是既經濟實惠（將資本家個人維持商業生產的安保成本轉嫁給社會）又政治正確（披著法律的神聖外衣），因此他們為了牢牢掌控這個工具而不允許警察爭取工會化的訴求。一個典型的實例是1919年波士頓警察罷工事件。1919年9月，因尋求建立受官方認可的正式工會、提高工資（僅為戰時工人年收入的一半左右）和改善工作條件的願望得不到滿足，1117名波士頓警察舉行了罷工。數天的騷亂之後，時任馬薩諸塞州州長的共和黨人卡爾文•柯立芝（Calvin Coolidge）下令出動國民衛隊鎮壓了警察罷工引發的騷亂，並支持時任波士頓警察局局長柯蒂斯（Edwin Upton Curtis，24年前即當選過波士頓市長，行事風格頗為保守、獨裁）解僱了全部涉事警察。尤為諷刺的是，這一連串行為贏得了廣泛的支持，柯立芝藉此成為了代表“法律與秩序”的政治明星，一年後獲得了共和黨副總統提名。柯立芝最終在總統沃倫·哈定（Warren G. Harding）病逝後繼任總統。藉此事件，我們亦可略窺警察在當時社會中的尷尬地位及其建立工會之困難。
情勢的轉機出現在富蘭克林•羅斯福時代。出於經濟復興的目的，“新政”對工人維護自身權益的要求做出了讓步。而在隨後的二戰中，美國國內各界因戰爭團結起來。工人領袖以“更廣泛地團結公務部門僱員”的名義擯棄了之前對警察組建正式工會的反對立場。同時，警察集團通過1950年代開始的的“專業化”運動（professionalization movement）變得更加軍事化和組織化。此外，進入1960年代，面對因種族和反戰問題導致犯罪率翻倍增長的窘境，上層精英及廣大白人勞動階級開始倚重警察集團來彈壓各類社會運動、恢復他們習慣的社會秩序。在此形勢下，警察集團已然有了與原來的“老闆們”討價還價的資本並順利地工會化。例如1964年，紐約市警察慈善協會（Police Benevolent Association of the City of New York，1892年成立）就正式成為了資格完備的工會組織。在各地警察不斷罷工的爭取下，70年代早期美國各主要城市的警察組織在都完成了工會化。這為美國警察在國內政治參與上開啟了新的階段。
與那些作為政治僕從的前輩相比，工會化後的美國警察集團的政治話語權開始暴增。其參與政治遊戲的手法也日漸高明，借各種政治浪潮之力，形成了一個力量強大的的金錢政治集團，並與各層級政客勾連形成了更加龐大複雜的“政警複合體”。 自林登•約翰遜1965年開始實行“向犯罪宣戰”（War on Crimes）並以前所未有的規模向地方警察系統撥款以來，尼克松總統的“法律與秩序”運動、老布什總統的“向毒品宣戰”（War on Drugs）以及克林頓總統在90年代開展的的“社區導向治安項目”（Community-Oriented Policing Services Program）均向警察系統提供和數字驚人的撥款。同時，各美國主要城市的警察組織都在70年代通過政府達成集體談判協議,為警察爭取更穩固的工作職位和更好的薪金待遇。而收入提高的警察也樂於通過為工會出錢出力支持來影響地方以及聯邦層面的政治走向。由此，警察工會逐漸擁有了龐大的政治活動資金和人力資源。
關於警察工會如何影響地方政治，媒體的調查揭示了驚人的金錢政治關係。《衛報》根據可獲得的信息統計，過去二十年中，洛杉磯警察工會在政治遊說和影響選舉上的投入超過6400萬美元。這些政治資金中的相當部分流向了該市與警察集團密切相關的關鍵政治人物：市警察改革專門委員會主席赫伯•韋森（Herb Wesson Jr）獲得至少75萬美元、市公共安全委員會主席莫妮卡•羅德里格斯（Monica Rodriguez）至少11萬美元、兩位現任市議會警察監督委員會成員共130萬美元。掌管“錢袋子”的市議會預算委員會主席保羅•克雷科裡安（Paul Krekorian）則在今年幫助通過為洛杉磯警局增加7%預算的提案後立即收到了警察工會2.5萬美元的政治捐獻。而在洛杉磯所在的加州，警察工會花費超過200萬美元支持親警察工會的地區檢察官傑基•拉西（Jackie Lacey），同時為有立法能力的州眾議院執法委員會成員們提供超過75萬美元的捐獻。這種“鈔能力”令警察工會在加州州、市兩級的政治-法律遊戲中—在關鍵部門扶植親工會的官員、通過有利的涉警提案、阻礙“不利”的涉警法律（通常與警務改革有關）—都能如魚得水。
而在更復雜的國家層面的政治遊戲中，警察工會的影響力也十分突出。在行政系統方面，僅2017年以來，六個較大的警察組織就花費了超過290萬美元用以遊說特朗普政府，直接影響了前任司法部長傑夫·賽辛斯（Jeff Sessions）、現任司法部長威廉•巴爾（William Barr）及特朗普總統本人在涉警議題上的政策走向。在立法系統方面，自有記錄的1994年以來，警察工會每年都為國會議員中的資深人物提供政治捐獻。現任國會議員中，明尼蘇達州民主黨籍參議員艾米·克洛布查（Amy Klobuchar）、佛蒙特州民主黨籍參議員帕特里克·萊希 (Patrick Leahy)、俄亥俄州民主黨籍參議員舍羅德•布朗（Sherrod Brown）等政客都長期接受警察工會的政治資金。這些資金在單筆數字上不大（數百至千餘美元），但這種穩定的捐贈關係代表了國會政客與工會穩固的政治聯盟。在一些具體事例中，這種聯盟發揮出了驚人的影響力。譬如工會在2014年旨在阻止改革1033計劃（1033 program，旨在通過國防部將軍事裝備提供給美國聯邦和地方執法機構）的行動中，工會就聯繫上了“80%的參議員以及半個眾議院”，並最終成功抵制了該項改革。
綜上所述，美國警察及警察工會在發展中建立了與美國各層級的政治精英共謀分肥的利益聯盟。
因此從宏觀歷史角度來看，特朗普與警察兄弟會的聯合符合美國“政警複合體”中政客與警察集團彼此需要、相互聯合的大規律。但這並不意味著這次警察集團與特朗普的聯合是平平無奇或無足輕重的。相反，從維護“老闆”們政商利益的僕從工具到財力充足、觸角廣泛的政治勢力，工會化的美國警察集團已經成長為可以影響美國最高級選舉—總統大選—走向的、值得認真分析的強力政治集團。為什麼警察集團會押注特朗普？這其中反映了美國政治的什麼趨勢和變化？接下來本文將從文化認同的角度進行分析。“特-警”聯合：保守主義文化下的天作之合
值得說明的是，雖然媒體對“特-警”聯合做了連篇累牘的報道，但相比《科學美國人》雜誌175年來罕見的政治站隊，警察兄弟會為總統候選人背書並非什麼新鮮事，且特朗普也不是這些候選人中最具爭議性的一個。早在1968年，警察兄弟會就為時任阿拉巴馬州州長、種族隔離主義者喬治•華萊士（George Wallace）背書。事情的有趣之處在於警察兄弟會願意為之背書的候選人類型及其背後原因。
要獲得警察兄弟會的背書並不簡單。兄弟會在決定是否為某位總統候選人背書時，會向候選人發放一份摸底問卷（questionnaire），用於瞭解候選人在涉警問題上的政治取向。候選人對問卷的回答向兄弟會全國委員會公開並付諸表決，根據表決中支持數是否超過三分之二來決定是否為該候選人背書。從實際結果上看，自1972年的尼克松算起，警察兄弟明顯更熱衷於為共和黨籍的總統候選人背書。近幾次大選中，最近一個受兄弟會支持的民主黨候選人還是1996年的克林頓。而民主黨籍的奧巴馬雖然在兩次大選中都積極填寫警察兄弟會發來的問卷，但這種爭取近乎徒勞，其最好的效果也只是在2012年時讓警察兄弟會做到了兩不相幫—這還是由於彼時共和黨候選人羅姆尼(Willard Mitt Romney)本身具有“重大缺陷”，即反對公共部門的僱員擁有集體談判權，觸碰了工會的生存底線。為什麼會出現這種近乎“一邊倒”的偏好？更細緻的觀察發現，這種對共和黨人選偏好的根源在於警察集團與美式保守主義政治文化傳統的相互認同。
從傳統觀點來看，這對搭配顯得頗為弔詭：作為政府的暴力部門，為什麼警察集團會與提倡限制政府權力的美式保守主義？答案非常簡單：
植根於白人族群的美式保守主義文化群體非常認同和尊重同樣根植於白人族群的警察集團。在美式保守主義的世界觀中，政府和警察的含義並非一致。政府（特別是聯邦政府）代表潛在的強權和干涉，而警察則代表了社會秩序—讓政治、經濟、歷史上佔統治地位的白人群體感到舒適的秩序。這一論點可以從兩個方面得到佐證。其一，從警察集團的主導族群方面看，雖然相當數量的少數族裔已經進入了警察部門，但是全國非拉美裔的白人佔比仍高達65.5%。而在警察兄弟會，這種白人主導的現象則更嚴重：白人會員佔比達70%、壟斷了全國委員會的全部席位。甚至在某些會員以黑人為主的地方分會，白人仍然佔據領導位置。其二，從不同族裔和政見群體對警察的感官來看，2017年皮尤研究中的調查顯示：74%的非拉美裔白人對警察印象良好，而黑人則僅有30%對警察有正面印象，68%為負面印象（30%為極為負面）。支持保守主義的共和黨群體對警察的正面評價率高達驚人的90%（77%為非常正面），而在持保守主義觀點的民主黨人中這種正面評價也高達58%（41%為非常正面）。結合警察的人口構成，這種不同群體對警察感官的巨大差異很清楚地表明警察究竟是誰家的“自己人”以及保守主義文化（或者說信奉此文化的人群）對警察的推崇。此外，警察群體對社會認可和政治支持的追求也極大地推動了了其對保守主義文化的接納。一個值得注意的背景是，過去1993年以來，美國的暴力犯罪和財產犯罪呈現大幅下降的趨勢，政府和民眾對警察的硬需求下降，也因此變得更“挑剔”，即對警察執法暴力程度的容忍度下降。這表現在在近兩個總統大選週期中，因暴力執法議題的不斷髮酵，自由派主導的對警察和警察工會的抨擊開始逐漸升級。這種自由派主導的政治“圍剿”不但威脅到警察的實際利益，還令警察很難在認同自由派社觀點的群體中獲得價值認可和政治支持，因此警察也就多少順理成章地倒向了保守主義。《國會山報》曾注意到的一個小細節是，在2016年8月決定為特朗普背書之前，警察兄弟會曾試圖通過希拉里的下屬與希拉里方面溝通，但彼時尋求自由派支持的希拉里方面根本不予回應，並在更早時候將被警察槍殺人員的親屬搬上了當年7月的民主黨全國大會。而警察兄弟會對希拉里的“冷落和怠慢”表示“震驚和失望”。
在這種背景下，特朗普這位共和黨候選人成為了警察工會眼中“最可愛的人”。出身典型的白人上層社會，思想保守、有白人族群中心主義（如果不是種族主義）傾向，強調“法律與秩序”—即一定會倚重警察集團。而事實上從2016年大選起，特朗普對警察工會也的確頗多優容。2016年8月，作為候選人的特朗普就在特朗普大廈接見了警察兄弟會的高層，在互相吹捧讚美之後，特朗普還不失時機地作出了為警察謀求更安全和公平待遇的政治許諾。而今年的競選活動中，特朗普總統更是“冒天下之大不韙”支持備受非議的警察集團。例如在6月8日針對“停止資助警察”（Defund the Police）的呼聲，特朗普表示警察們幹得“非常棒”（fantastic），且不會削減對警察的支持；以及在8月14日親自參加紐約警察工會集會並發表支持警察的講話。
（8月14日特朗普參加紐約警察工會集會，來源：AFP）
有趣的是，在政治實踐中，特朗普政府並沒有—至少在經費方面—對警察集團有多少優待。2019年計劃中，特朗普政府將用於幫助招募地方警察項目（COPS Hiring Program）的資金削減了50%。在2021財年預算提案中，特朗普政府削減了約5.15億美元的設警撥款，涉及超過75個不同項目。反觀民主黨，候選人拜登在6月提出3億美元的撥款用於支持警察社區化，但依然沒有得到警察工會的支持。這種政治實踐層面的對比更顯示出警察與特朗普的支持並非簡單基於物質利益的錢多錢少，而是基於更深層次的觀念認同。
“特-警”聯合與總統大選：毒蘋果變強心針？
基於前文的分析我們可以看出，特朗普和警察工會的聯合並非是倉促間吞掉“毒蘋果”的昏招，而是符合美國政治規律和雙方政治文化認同的必然聯合。那麼，這種聯合對今年的美國總統大選會有什麼影響？這種影響又會通過什麼方式實現？本文認為，通過與警察工會的聯合，特朗普可以獲得警察工會社會網絡的強大群眾動員（mass mobilization）能力並證明自己擁有落實“法律與秩序”的能力，在當前美國政治氣候下重整保守派陣營、吸引民眾的支持，為其當前的不利選情打下一劑“強心針”。
警察工會具有強大的的動員能力。首先，這種動員能力基於其龐大的會員數量。以警察兄弟會為例，美國全國80餘萬警察中，超過33萬都是其會員。算上會員的家庭成員，這個數字則更為驚人。在2004年為小布什總統競選背書時，警察兄弟會總會就藉此發起了全國規模的“投票動員”（get–out-the-vote campaign）。其次，由於警察之間共享的在壓力環境下工作的“警察文化”（police culture），警察工會擁有比一般社會組織更團結、更有組織，面對外部壓力也更容易採取集體行動。分析合作國會選舉研究（Cooperative Congressional Election Study，CCES）採集的樣本數據可以發現：在警察暴力成為熱門議題的2016年大選中，警察的政治參與度（包含做為競選活動志願者和為競選活動提供捐款）兩倍於一般大眾。最後，警察職業的一些特殊屬性也是警察工會動員能力的基礎。以警察工會的重要組成部分，縣鎮警長（sheriff）為例，在美國的46個州中，這些警長由選民直接選出，與當地主體群體（通常是白人）的關係最為密切。因此當這些“民選警察”—被委以維護治安重任的受信賴之人—開始為特朗普背書時，其對該地區主體族群政治傾向的影響不容小視。
量化研究也發現了這種政治動員能力的強大和有效。邁克爾•佐洛布（Michael Zoorob）在其2019年4月的論文中就發現：對比2012年大選（未支持任何候選人）和2016年大選（支持書特朗普），警察兄弟會分會分會的密度上升與該地區改投共和黨密切相關。而進一步研究“如果沒有兄弟會的支持特朗普的得票情況”的反事實推論分析（counterfactual analysis）發現，警察兄弟會的支持構成了特朗普在密歇根州和賓夕法尼亞州的“勝負手”。因此可以合理地推斷，在今年大選的政治氛圍中，被充分“激活”的警察工會所提供的強大動員能力會在一定程度上幫助特朗普扭轉其民眾支持上的頹勢。
最後，或許也是最關鍵的一點，與警察工會的聯合使特朗普更容易“證明”自己擁有落實“法律與秩序”的能力。隨著美國國內疫情和社會動盪的持續，兩個關鍵問題毫無疑問地會主導今年的大選走向：誰造成了現在的一切？誰能結束這一切？在第一個問題上，由於問題的不斷髮酵，現任總統特朗普應對不力的問題日益突出。這表現在皮尤研究中心8月的調查中：3月至8月，共和黨人對特朗普應對疫情的滿意度下降了十個百分點。面對關鍵基本盤的分裂和流失，特朗普非常需要找到凝聚人心、吸引支持的辦法。更關鍵的是第二個問題，誰能結束這一切？YouGov在8月披露的調查數據顯示：持續的、大範圍的疫情和社會動盪已令七成的美國人認為情況已經脫出常軌。亂久思治的民眾希望能有領導人出面收拾局面。然而受調查的登記選民中54%認為特朗普是軟弱領導人，高於拜登的48%。在這種情況下，為了收拾人心，標榜自己是“法律與秩序”總統的特朗普必須證明自己可以“定亂安民”。而在短期內當前問題複雜到近乎無解的情況下，沒有什麼操作比贏得代表“警察”、代表“秩序”的警察工會的支持更具有象徵意義、更立竿見影。既然“秩序”與特朗普同在，那麼渴望秩序的人會與誰同在呢？
結語：“強心針”非“不死藥”
前文的分析顯示，通過聯合維護保守主義文化、代表“秩序”的警察工會，特朗普獲得了一劑提振不利選情的藥劑。但該藥劑的生效前提是：人們相信警察、相信可以通過動用警察來使局面變得更好。但是，今年亂局的特殊性在於，警察本身就是動亂的主要原因之一，再考慮到民眾對美國警察的認可較四年前下降了超過10%（皮尤研究中心），因此傳統意義上警察代表的“秩序”形象在今年還剩多少說服力業已存疑。因此這劑藥物的作用時間和作用效果已註定不如人意。因此，特朗普總統很可能獲得的只是一劑救急用的“強心針”，而非一顆保質期內的“不死藥”。
面對今年美國國內的亂局—疫情、種族抗議、黨爭，單純的暴力機器彈壓已被證明失效。這種美國社會長期積累矛盾的在特殊時期的集中爆發也很難說是一人一派之過。然而作為一個標榜“法律與秩序”、擁抱秩序化身（警察工會）的領導人，特朗普總統在處理亂局時的行為，特別是近日將民主黨人治下的紐約、西雅圖、波特蘭列為“無政府主義管轄區”加以“懲罰”的行為，表現出其沉湎於無底線政鬥、缺乏國家領導人擔當和事實上並不在意“法律與秩序”的一面。因此，其人雖然為了選舉勝利，極力打扮成美國民眾（特別是保守派群體）所希望和支持的“法律與秩序”總統形象，但終歸是“白骨疑象，碔砆類玉”，似是而非而已。選出這樣一位領導人且有可能繼續選出這位的領導人的這一情況本身或許就是對美國政治文化中“法律與秩序”精神的最大嘲笑。
作者：陳紅州 海國圖智研究院研究助理
審校：葛健豪 海國圖智研究院助理研究員
