專欄
宅基地使用及農房買賣糾紛講座
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近日，從雲南省瑞麗市發往重慶市的9件口罩被雲南省大理白族自治州大理市衛健局"依法實施緊急徵用"。而這批物資卻是重慶市政府指定企業採購，用於重慶市疫情防控的緊急物資。事件發生後，在網絡上引發了很熱烈的討論，法律界人士也紛紛就此發表各自的觀點！
那麼，"徵用"這個法律概念從何談起？和我們日常遇到的"徵收"有無關聯？在依法治"疫"的過程中，徵用方和被徵用方該怎麼正確的履行各自的權利和義務？
筆者作為一名律師，代理了大量的集體土地及國有土地上房屋的徵收案件，對我國的徵收、徵用制度的適用比較熟悉，現結合我國的法律、法規，就上述問題做一個剖析，希望起到拋磚引玉的作用。
關於"徵用"這個詞，最早於1953年12月5日，當時的政務院通過的《國家建設中用土地辦法》中已經有規定，主要是針對國家興建廠礦、鐵路、交通水利等建設需要徵用土地時制定的辦法。該辦法第14條規定，已經徵用的土地，所有權屬於國家。第10條規定，徵收市區內的房屋地基，地基不另外補償，對市區內沒有收益的空地，可以無償徵用。可見，這裡的"徵用"是一種改變所有權的行為，即原集體所有的土地和城市房屋通過徵用，所有權發生變更。
我國憲法及法律、法規中對"徵用"概念的內涵發展，從"徵用"到"徵收或徵用"的不同方式，是在漫長的沉澱中發展的，具體如下：
1、在憲法上，我們也可以看到"徵用"不同時期的發展。
<code>1954
年憲法，第13條規定，
國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有。
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<code>1975
年憲法第6條規定，
國家可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有。
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<code>1978
年憲法第6條
規定，國家可以依照法律規定的條件，對土地實行徵購、徵用或者收歸國有。
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<code>1982
年憲法第10條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用
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<code>1993
年憲法第10條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用
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<code>1999
年憲法第10條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。
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<code>2004
年憲法第10條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。
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<code>2018
年憲法第10條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。
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從歷次修訂憲法的內容，可以看到，國家對土地實施國有的方式，先後經歷了"徵購、徵用或者收歸國有"、"徵用"、 "徵收或者徵用"；同時，國家為了公共利益的需要才可以徵收土地也是有一個發展的過程的；2004年憲法進一步明確徵收或徵用土地，除去符合公共利益需要外，對徵收或徵用的土地給予補償。
對土地實施徵收或者徵用，2004年憲法修訂後， "徵用"的含義擴展為兩個層面，即徵收指的是改變所有權的方式，徵用不會改變所有權，只是使用權的轉移。
2、2007年1月1日實施的物權法，和憲法第10條共同構成了徵收、徵用制度的原則性規定
<code>《物權法》在第42規定":為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。……"
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<code>第44條規定":因搶險、救災等緊急需要,依照法律規定的權限和程序可以徵用單位、個人的不動產或者動產。……"
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<code>第121條規定，用益物權人因徵收、徵用有權獲得補償/<code>
<code>因不動產或者動產被徵收、徵用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償。/<code>
以上三條及憲法第10條共同構成了徵收、徵用制度,對我國徵收、徵用制度從目的、程序、補償方面做了原則性規定,是法治的進步。
3、土地管理法中歷次的修訂中，從"徵用"中分離出僅適用於土地的"徵收"。
2004年，《土地管理法》進行了第三次修訂，進一步明確徵地制度內涵，《土地管理法》第二條第四款修改為"國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償"；二是將其他條款中的"徵用"修改為"徵收"。
2019年修訂，《土地管理法》第45條規定， 為了公共利益的需要，具備情形之一的，確需徵收農民集體所有的土地的，可以依法實施徵收。
4、其他專門法和行政制度中對"徵用"的規定。
<code>《中華人民共和國防洪法》第45條規定：在緊急防汛期，防汛指揮機構根據防汛抗洪的需要，有權在其管轄範圍內調用物資、設備、交通運輸工具和人力。調用的物資、設備、交通運輸工具等，在汛期結束後應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照有關規定給予適當補償或者作其他處理。/<code>
<code>《中華人民共和國國防動員法》（2010年制定）第55條和第58條規定，任何組織和個人都有接受依法徵用民用資源的義務。被徵用的民用資源使用完畢，縣級以上地方人民政府應當及時組織返還；經過改造的，應當恢復原使用功能後返還；不能修復或者滅失的，以及因徵用造成直接經濟損失的，按照國家有關規定給予補償。/<code>
<code>《中華人民共和國警察法》第13條規定，公安機關的人民警察因履行職責的緊急需要，經出示相應證件，可以優先乘坐公共交通工具，遇交通阻礙時，優先通行。公安機關因偵查犯罪的需要，必要時，按照國家有關規定，可以優先使用機關、團體、企業事業組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建築物，用後應當及時歸還，並支付適當費用；造成損失的，應當賠償。/<code>
<code>《中華人民共和國突發事件應對法》第12條 規定，有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以徵用單位和個人的財產。被徵用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束後，應當及時返還。財產被徵用或者徵用後毀損、滅失的，應當給予補償。/<code>
<code>《中華人民共和國傳染病防治法》第四十五條規定， 傳染病暴發、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國範圍或者跨省、自治區、直轄市範圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時徵用房屋、交通工具以及相關設施、設備。/<code>
"徵收和徵用"兩個概念的聯繫和區別
從最早出現徵用一詞，到歷次修憲的發展，以及專門法律中對徵用的規定，我們可以將徵收和徵用二者之間的聯繫和區別概括如下：
"徵用"最初的含義等同於徵收，而且只是針對土地和房屋適用的，針對人員、物資等並未特別規定；隨著國家法律制度的發展，在2004年修憲中，針對土地的"徵用"開始修改為"徵收或者徵用"，意味著徵收或徵用屬於兩種不同的方式。這兩種方式的不同在物權法中有所體現。2007年通過的物權法，則不僅針對土地，還規定為了公共利益的需要，以及因搶險、救災等緊急需要，可以,依照法律規定的權限和程序徵用單位、個人的不動產或者動產，這就將"徵收"限定為"集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產"而因緊急需時則可徵用單位、個人的不動產或者動產。
至此，徵用和徵收有各自不同的含義。但二者都具有強制性。都體現著國家意志的強制性，不以公民個人意志為轉移；不管是徵收還是徵用都應是依法的，並要進行補償。
但不同的是，徵收僅針對土地和房屋，被徵收的單位和個人則失去了使用權和所有權，徵收完畢，土地所有權屬於國家！徵用的目的是為了暫時的使用，能返還的一定要返還，不能返還的需要折價補償。徵用既可以對土地和房屋徵用，也可以對物資、人員進行徵用，更多的是在救災、突發事件中的臨時緊急使用，目的不是為了轉化所有權。
本次疫情中被徵用的房屋、物資、場所應依法進行。
1、大理市衛建局有權實施徵用嗎？
徵用應由有權的人民政府作出。傳染病防治法第45條規定，傳染病暴發、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國範圍或者跨省、自治區、直轄市範圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時徵用房屋、交通工具以及相關設施、設備。那麼本次大理市衛健局"依法實施緊急徵用"，顯然違反該規定。其次，徵用必須是在本行政區域內，那麼，通過大理的物流，僅是通行的物資，並沒有證據證明該物資的所有權屬於大理行政區域內的，即使是向大理區域內採購的，那經過出賣後，該物資所有權經過交付給物流公司後，物資的所有權也已經屬於重慶政府所有了。
2、被徵用單位或個人未在1年內申請補償，補償權可以滅失嗎？
據新聞媒體報道，大理市衛健劇在《通知書》中稱，依據《雲南省應急徵用辦法》，被徵用人應在收到通知之日起的1年內，向大理市衛健局提出書面應急補償申請；逾期未申請且無正當理由的，視同放棄受償權利。顯然該條一年的規定，屬於除斥期間，規定剝奪了被徵用人的補償權的行使，屬於無效的。
3、大理市衛健局作為徵用的實施部門，調查清楚事實了嗎？
大理市衛健局即使蓋章並實施了徵用行為，姑且理解為是受政府的授權所為，政府認可授權也是合法的。但是，被徵收的對象的權屬來源是不是經過核實？那麼後來查清此物資的所有權人並非物流公司的，那麼，這個徵用通知時應該向所有權人送達還是佔用人送達？將來誰應該主張補償權？
此次疫情中，徵用場所，酒店、物資等具體行政行為時有報道，作為被徵用人即使有異議，在法律上必須的服從，但是我們看到的是更多的被徵用人積極配合徵用決定。大理事件之所有發生熱烈的討論，是因為在依法治疫中，未能準確理解和適用法律上徵用的規定，和老百姓樸素的認知發生了錯位！
將要結束本文時，聽聞媒體報道，大理方面已經答應返還重慶方面口罩了，善事一樁耶！此次事件就算一個全民普法的小插曲吧，在抗擊疫情的道路上，我們都是一體的戰友，依法治理突發事件將更加任重道遠！
