【編者按】
2017年3月5日，國務院總理李克強代表國務院在十二屆全國人民代表大會第五次會議上作《政府工作報告》。李克強總理在回顧2016年工作的同時，明確提出，2017年必須堅持以推進供給側結構性改革為主線：必須把改善供給側結構作為主攻方向，通過簡政減稅、放寬准入、鼓勵創新，持續激發微觀主體活力，減少無效供給、擴大有效供給，更好適應和引導需求。這是一個化蛹成蝶的轉型升級過程，既充滿希望又伴隨陣痛，既非常緊迫又艱鉅複雜。要勇往直前，堅決闖過這個關口。
作為今後一段時期貫穿整個經濟工作的主線，“供給側結構性改革”究竟是什麼？它為何如此重要？轉變發展方式提了二三十年，仍未見效的原因在哪裡？
國務院發展研究中心研究員吳敬璉在《三去一降一補：深化供給側結構性改革》一書中對“供給側結構性改革”作出了詳細闡釋。本文摘取部分觀點，助力讀者領會黨和國家領導人的戰略意圖，以明晰發展趨勢，掌握改革節奏。
著力推進供給側結構性改革，這是2015年11月中央財經領導小組和12月中央經濟工作會議確定的重大舉措，也是今後一段時期貫穿整個經濟工作的主線。
但是，圍繞供給側結構性改革，實際上還存在不少爭論。比如說，中國經濟發展進入下行通道,從根本上說是由於需求側的強度不夠，還是由於供給側的效率低下？再比如，什麼是結構性改革，它到底是要改結構，還是要改體制?對於這些問題，不管在理論上還是在實際工作上都存在不同的意見。
國務院發展研究中心研究員吳敬璉。東方IC 資料圖
我今天想著重講一講我對後一方面問題的理解，也就是什麼是結構性改革，它為什麼極為重要。
“供給側結構性改革”的提法，實際上包含兩個含義不同的“結構”。
第一層含義的“結構”，是指經濟結構，也就是資源配置的結構。第二層意義上的“結構”，是體制機制的結構。 “結構性改革”講的，正是這後一種結構的改革。這兩種“結構”不可混淆。
如果把它們混為一談，就會用經濟結構的調整去取代體制結構的改革。我國的歷史經驗表明，這樣做會造成十分消極的後果。
由政府直接“調結構”不但無效，還會產生反效果
針對中國經濟存在的問題，無疑需要進行資源的再配置，以便改善經濟結構，提高效率。改善經濟結構的重點是實現“三去一降一補”（去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板）。
問題在於怎樣才能做到資源的優化再配置？調整經濟結構可以有兩種不同的方式：一種是按照國家的計劃和規劃、政府的政策要求，通過行政命令來調整國民經濟的企業結構、產業結構、地區結構等等；另外一種是在反映資源相對稀缺程度的價格信號的引導下，通過市場的獎優罰劣和優勝劣汰作用來實現資源的優化再配置。
在過去相當長的時期，中國習慣於沿襲政府在資源配置中起決定性作用的傳統，用第一種方式來“調整結構”。但是，歷史經驗表明，這種方法通常是無效的，甚至具有相反的效果。
早在改革開放的初期，許多人已經意識到，中國的產業結構存在嚴重扭曲，效益受到損害，需要進行調整。所以，在70年代末和80年代初曾經進行過兩次大的經濟調整。在當時，政府主導資源配置的條件下，這種調整是通過行政手段進行的，比如規定哪些產業或部門應該縮減，哪些產業或部門應該增強，然後用行政指令或誘導政策促其實現。這種方法的根本問題在於政府沒有辦法判定什麼樣的結構才是好的結構。而且結構扭曲往往就是由體制缺陷和政策偏差造成的。因此，調整本身也存在兩方面的問題：一個是由於政府並不知道什麼是好的結構，即使調整到位，也並不能讓我們獲得一個好的結構；另外一個是當造成經濟結構扭曲的各種體制上的、政策上的因素並沒有改變，一次調整過後要不了多久，舊的結構重新復歸，又需要進行另一次調整。
總的來說，採用行政命令方法解決結構扭曲的問題，效果很差，而且往往適得其反，過剩產能越調越多，結構變得越來越扭曲。直到現在，居於結構調整首位的還是去過剩產能。這反映了用行政方法調結構的致命弱點。
實際上，提高供給質量、優化經濟結構、實現發展方式轉型的要求，並不是21世紀初才提出來的。這一任務的正式提出幾十年了，但一直沒有獲得解決。癥結何在是一個值得探究的問題。早在1981年，全國人民代表大會就批准了國務院提出的“今後經濟建設的十大方針”。到了1995年，“九五計劃”又正式提出了轉變經濟增長方式要求。其中非常重要的內容就是改善經濟結構。到2002年的第十六次代表大會，提出“走新型工業化道路”。2007年十七大叫做“轉變經濟發展方式”。2013年講的“跨越中等收入陷阱”。2014年提出的“引領經濟新常態”。這些口號其實針對的都是同一個問題。這就是優化經濟結構和提高效率。但多年來成效不大，其中的經驗教訓很值得汲取。
由於在第十個五年計劃（2001—2005年）期間，經濟增長方式轉型出現了反覆，經濟結構有進一步惡化的趨勢，引發了2005—2006年制訂“十一五”規劃期間的一場要不要轉變經濟發展方式、怎樣才能轉變經濟增長方式的大討論。這場大討論得出的一個很重要的結論，就是經濟轉型之所以步履維艱，是因為存在“體制性障礙”。當時說的體制性障礙，核心內容就是政府仍然在資源配置中起決定性的作用。
歸結起來，就是“存在體制性障礙”或者如十八屆三中全會《決定》所說：政府仍然在資源配置中起著決定性的作用，抑制甚至排斥了市場機制作用的發揮。
“三去一降一補”靠行政命令難以實現
中國經濟目前面對的結構問題越來越突出，所以需要通過“三去一降一補”（去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板），來實現資源的優化再配置。而要實現這一點，不管根據過去的歷史經驗教訓還是理論都告訴我們，直接靠政府手裡的各種行政手段是無法實現的。發揮市場在資源配置中的決定作用，才能解決這樣的問題。當然也要更好地發揮政府的作用，市場的作用和政府的作用都要有準確的定位。
為什麼實現經濟結構優化和“三去一降一補”要靠發揮市場的決定性作用呢？因為市場有兩個主要的功能：一個它能夠有效地配置資源，二是它能夠建立起激發創新創業積極性的激勵機制。說到底，“三去一降一補”就是要靠這兩個重要的機制才能夠實現。
市場機制具有資源配置和激勵方面的優勢，這是行政手段做不到的。比如要去鋼鐵過剩產能，過去的辦法是由行政機關發佈計劃指標：“今年要壓縮多少萬噸過剩產能”，然後把指標層次分解到各個部門、各個地區和各個企業。指標的規定通常只能按企業的大小、設備的新舊等“硬指標”“一刀切”，否則就減不下去。然而根據這樣的標準，被切掉的往往並不是效率最差的設備和企業。而且每個行政部門都要保護自己的產業，甚至縱容企業增加產能。再比如“補短板”的實質是加快效率較高、供不應求的產業的發展。用行政的辦法也跟市場激勵的辦法很不一樣，主要靠政治動員和運用政府的財政政策、信貸政策、補貼政策去扶植一些政府認定應該發展的產業和應當做強做大的企業，效果和依靠市場機制蔣勤罰劣及優勝劣汰，結果就完全不同了。
在發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，政府應當怎樣更好的發揮作用呢？據我理解，所謂“更好地發揮作用”，是不要落入過去政府包辦一切的老套路。政府要起的作用不是直接出手去調結構，而是提供公共品；不是操控市場和干預微觀經濟，而是為市場的運作提供更好的條件，為企業和創業者提供一個穩定的宏觀經濟環境和法治環境。當然它還需要在一些市場不能起作用的地方發揮作用，比方說用社會保障體系來對下崗職工的基本生活需要進行託底，支持基礎科研，建立基礎教育體系等等。總而言之，它是提供公共品，而不是直接干預微觀企業的經濟決策。
為什麼要“著力推進結構性改革”？
如果說理論和實踐經驗都表明，要完成結構調整和結構優化的目標，必須主要依靠市場的力量，問題的癥結就在於：使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎還沒有完全建立起來。
根據1993年的中共十四屆三中全會和2013年的中共十八屆三中全會決定，這一制度基礎，就是“統一、開放、競爭、有序的市場體系”。
我們在上個世紀末期宣佈已經初步建立了社會主義市場經濟的基本框架，但是它還存在許多許多缺陷。其中很多重要的系統還沒有建立起來，或者已經初步建立、但還很不完善。總之，還不足以承擔有效配置和再配置資源的重任。這種情況下，唯一的出路就是儘快通過改革，把統一開放、競爭有序的市場體系建立和完善起來。正是在這樣的背景下，中共中央領導提出了著力推進結構性改革的要求。
人們常常以為 “結構性改革”是一箇中國特有的提法，其實並不是這樣。這是一個長時期以來市場經濟國家通用的說法。我查了一些文獻，當一個國家的市場經濟已經建立起來以後，可能其中的某些制度架構仍然存在問題，需要對這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構進行改革時，這種改革被稱作“結構性改革”。我們習慣於把從計劃經濟到市場經濟的改革叫做“體制改革”。當這個短語被翻譯成英文的時候，也常常用structural reform，即“結構性改革”來表達。
2004年的時候，國際貨幣基金組織（IMF）曾經建議一些國家進行結構性改革，當時的IMF研究中心主任拉詹（R. Rajan）寫了一篇文章來解釋他們所建議的結構性改革是什麼，題目叫做“結構性改革為什麼那麼難”。他指出：“許多經濟問題是由市場運行中的問題造成的，而不是因為資源短缺或者總需求過剩或不足。在大多數經濟學家眼中，此時顯然需要進行結構性改革，即改變支配市場行為的制度架構和監管架構。”
總之需要明確的是，“結構性改革”講的是針對體制機制架構的改革，通過這種改革，把統一開放、競爭有序的市場體系建立起來，並且通過市場作用的發揮來實現經濟結構的優化和供給質量的提高。
必須真刀實槍地推進改革
今年（2016年）以來，中央全面深化改革領導小組的第20次（1月11日）、第21次（2月23日）和第25次（6月27日）會議都著重討論瞭如何切實推進改革的問題。6月27日的第25次會議特別指出，“改革是一場革命，改的是體制機制，動的是既得利益，不真刀真槍幹是不行的。”
怎麼才能“真刀真槍”地推進改革呢？我認為，需要在以下三個方面取得突破。
首要問題還是要把各級領導的思想認識統一到中共十八屆三中全會和十八屆四中全會的決定上來，形成共識。
以國企改革為例，包括我自己在內的許多人都覺得國企改革似乎進展得太慢。十八屆三中全會決定改革國有資產管理體制，國有資產管理機構由直接管企業（即所謂“管人、管事、管資產”）轉向以管資本為主，通過若干資本經營公司作為投資主體掌握原有的國有企業的股權。但是從傳媒上發佈的消息看，在這個問題上存在很不相同的認識，比如有些在國資部門工作的朋友就認為，他們還必須繼續管人、管事。在這種情況下，認識上求得統一恐怕是國企改革能夠邁步往前走的一個前提條件。
第二個問題，要抓實機制保障，把執行改革決定的主體責任落實到位。以公平競爭審查為例，國務院發佈的《意見》是十分重要和及時的，而且要求從今年7月1號開始對新制定的政策預先進行審查。然後還要對原有的各種制度和政策進行審查，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。但是仔細讀這個文件，仍然覺得它在抓實機制保障上有不足的地方。比如說，中央深改組要求在公平競爭審查中“把自我審查和外部監督結合起來，加強社會監督”，但具體的工作部署只提出各個制定政策的機構進行自我審查，而沒有明確外部監督和社會監督由誰負責和怎樣進行。比如說民眾投訴某一個政策規定不符合公平競爭原則，由誰來接受投訴，誰來做出處理必須有明確的責任主體，否則審查就容易落空。
其實過去在《反壟斷法》執法上就存在類似的問題。反壟斷執法由三個部門分別負責，它們之間的互動和協調就往往存在問題。當然，在三個部門上面還有一個國務院的反壟斷委員會。但這個委員會不是一個常設機構，而是一個部際間的議事機構。所以，過去在討論執行競爭政策和執行反壟斷法的時候，中外有許多學者提出要建立一個高層次的、擁有很大權威性的反壟斷機構，或者叫做執行競爭政策的機構。我以為，為了建立公平競爭審查的機制保障，這個建議也是值得認真考慮。
第三個問題，是落實主體責任。要按照中央全面深化改革領導小組的要求，“理清責任鏈條，擰緊責任螺絲”，抓緊完善對負有責任的機構和人員的督辦協調、督察落實和責任追究等工作機制。還要督查工作落實到人員的任免上，做到像習近平總書記在第25次中央全面深化改革領導小組會議上所說的那樣，“形成改革者上、不改革者下的用人導向”。
