本報記者 孫麗朝 北京報道
全國第一份明確高鐵運營補虧收益的土地綜合開發協議近日簽訂。3月30日，山東鐵路投資控股集團有限公司（以下簡稱“山東鐵投”）與煙臺龍口市簽訂《濰煙高鐵龍口市站綜合開發合作協議》，以補虧濰煙高鐵為原則，確定鐵路綜合開發用地747畝。並明確約定每畝開發淨收益不低於60萬元。山東鐵投方面稱，協議可為濰煙高鐵帶來約4.5億元的後期運營補虧資金，緩解項目運營期虧損壓力。
2014年8月，國務院發佈《關於支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發〔2014〕37號，以下簡稱“37號文”）後，山東、浙江、江蘇等多省開始嘗試對新建鐵路項目實施土地綜合開發，但囿於國土政策限制，鐵路土地商業化開發一直難以大範圍展開。
山東試點以地養路
濰煙高鐵（濰坊至煙臺），屬於新建天津至濰坊（煙臺）鐵路的一部分，總投資近500億元，全部由山東省政府和沿線各市政府籌資，計劃2020年10月開工，工期暫定4年。
接近山東省政府人士對《中國經營報》記者透露，山東省曾積極爭取中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“國鐵集團”）參與投資，但國鐵集團僅同意參與投資天津至濰坊段，濰坊至煙臺段因全部位於山東省內，國鐵集團不參與投資。為了緩解財政壓力，山東省決定在濰煙高鐵沿線站場周邊實施土地開發。
濰煙高鐵並不是個例，近幾年，山東省在濟青高鐵、濰萊高鐵等多個項目開展鐵路土地綜合開發。山東鐵投官網3月18日發佈的信息顯示，山東鐵投已與全省鐵路沿線16個地方政府簽訂協議，約定綜合開發用地總規模約3.5萬畝。
就具體合作模式，上述接近山東省政府人士對記者介紹稱，沿線政府負責徵地拆遷，支出作為股份投資山東鐵投，山東鐵投作為省級鐵路投資運營平臺，負責鐵路項目的建設和運營。
為了彌補高鐵運營帶來的虧損，沿線城市拿出站場周邊土地進行綜合開發。地方政府可以選擇自主招商，也可以授權山東鐵投統一開發。“沿線城市各算各的賬，從各地經驗來看，站場修起來以後，自己進行周邊地產開發更合算。”他說。
該人士還稱：“土地開發的範圍根據城市發展水平確定，所有高鐵沿線站場周邊實施土地一級開發，核心城市開展土地二級開發。”
煙臺市交通運輸局官網3月20日發佈的《新建濰坊至煙臺鐵路社會穩定風險評估公眾參與信息公示》顯示，濰坊至煙臺鐵路位於山東省東北部，連接青島都市圈和煙威都市區，西起濰坊市管轄的昌邑縣，東至煙臺市管轄的萊山區，線路正線全長236.438km。設計速度目標值350km/h，項目總投資492.48億元，貸款佔比50%。項目建設方為濟青高速鐵路有限公司，該公司是山東鐵投的控股子公司。
土地指標問題待解
在鐵路土地綜合開發上，山東省一直走在全國前列。2015年2月，濟青高鐵在開工前，就已經完成了站場周邊土地綜合開發方案，這也是全國第一份鐵路土地綜合開發方案。
為了推動山東省鐵路沿線土地綜合開發，山東省分別於2020年1月20日和22日，發佈《關於支持鐵路發展實施土地綜合開發的意見》和《意見解讀》。《意見解讀》稱，隨著中央和地方事權劃分，更多的支線鐵路交由地方管理，山東省控股鐵路運營面臨較大困難，全省鐵路籌融資壓力越來越大，亟須通過土地綜合開發反哺鐵路發展；全省鐵路供給依然不足，建設任務十分艱鉅，資金缺口不斷增加。
多位地方政府人士均對《中國經營報》記者表示，囿於國土政策限制，地方政府缺乏土地指標，鐵路沿線土地綜合開發難以大範圍推廣和實施。
所謂土地指標，是指國家為保護耕地，對建設用地採取的控制手段。建設用地指標是國家對特定區域在特定期限內可作為建設用地加以利用的額定土地面積的控制規模。目前，大部分東部經濟發達城市建設用地指標已達上限，想要對鐵路沿線大片土地進行開發，必須解決指標問題。
為了解決這一問題，37號文提出：“鐵路建設項目配套安排的土地綜合開發所需新增建設用地指標，經省級人民政府嚴格審核後，暫由國土資源部予以計劃單列。”
計劃單列相當於從國土部門拿到新的土地指標，不佔用本地區現有土地指標。國家允許部分特殊項目土地指標可以單列，如2011年原國土資源部（現自然資源部）曾出臺文件，對保障性安居工程用地、農村建設用地實施計劃指標單列。
37號文“土地指標單列”的說法，曾令地方政府看到了希望。一位江蘇省政府人士對記者介紹，2017年江蘇曾就滬通鐵路張家港站區土地綜合開發問題，多次與原國土資源部溝通，希望拿到土地開發單列指標，但一直未能成功。原國土資源部堅持鐵路土地綜合開發指標由地方政府“自行解決”。
萬般無奈之下，江蘇省不得不自己想辦法解決土地指標問題。上述江蘇省政府人士表示，經過省政府協調，省國土廳同意將部分新增建設用地指標用於解決張家港站的土地綜合開發問題。省政府無法滿足的土地指標，張家港市計劃通過調整本市土地規劃，將部分現有經營性土地變為耕地，來增加新的土地指標。
按照現有土地政策，自然資源部根據經濟社會發展狀況和各地用地實際情況，每年釋放一定數額的新增建設用地指標，新增建設用地為農用地和未利用地轉為建設用地。為保護耕地，近年來，中國每年新增建設用地指標逐年遞減。如2017年全國土地利用計劃安排的新增建設用地計劃指標為600萬畝，比2016年減少100萬畝。
在確定每年新增建設用地指標後，自然資源部將全國新增指標根據各省情況進行分配，每年各省份都能分到一定份額的新增建設用地指標。在這一政策下，各省國土部門每年都有一定額度的新增土地指標，這也是當前各地解決鐵路土地開發指標的主要來源。
政策難落地
上述接近山東省政府人士對《中國經營報》記者表示，濟青高鐵等鐵路項目土地綜合開發也是通過協調省國土廳，獲得部分本省新增建設用地指標，從而解決了鐵路土地指標問題。目前，還沒有一個省份得到的鐵路土地開發用地指標，來自原國土資源部和現自然資源部單列政策。“6年來該政策遲遲難以落地。”他說。
杭紹臺鐵路作為首條民資控股的鐵路，在投融資方案設計初期，也曾想通過鐵路沿線土地綜合開發補貼鐵路建設和運營資金，最終因無法從國土部門取得土地指標而作罷。
一位參與杭紹臺鐵路項目的人士對記者表示，地方政府尚可通過省國土部門獲得部分新增建設用地指標，對於民資控股的鐵路來說，37號文中“土地指標單列”政策無法落地，鐵路土地綜合開發就無從談起，這必然會影響民資參與投資鐵路項目的積極性。
對於37號文中的“計劃單列”政策在執行層面遇到的問題，國土部門人士曾對記者表示，鐵路土地綜合開發用地指標申報途徑是暢通的。“37號文下發以來，我們還沒有收到地方政府進行的申報。”他說。
《中國經營報》記者瞭解到，從2015年開始，原國土資源部和現自然資源部在每年印發給各地的《全國土地利用計劃通知》中規定：“鐵路土地綜合開發用地計劃指標，由有關省(區、市)在國家下達計劃中先行安排，年底報部審核後，專項安排使用預留的國家計劃指標。”
但地方政府人士則對記者表示，這一文件的說法形同虛設，因為自然資源部已告知各地鐵路土地開發指標由各省自行解決，各省必然不會再向自然資源部申報土地指標。
交通部門也正在為以地養路政策尋求更多法律依據。2019年8月，交通運輸部國家鐵路局公佈《鐵路法（修訂草案）》（以下簡稱“《意見稿》”）。《意見稿》較現行《鐵路法》增設了支持鼓勵鐵路土地綜合開發相關的條款。國家鐵路局方面稱，此次修訂將“國務院文件形式確立的鐵路土地綜合開發利用政策上升到法律層面”。
《意見稿》第三十五條提出，國家有關部門、地方人民政府應當支持鐵路運輸企業利用現有建設用地，鼓勵鐵路運輸企業對既有鐵路站場及毗鄰區域實施土地綜合開發利用，促進鐵路建設投資等主體對新建鐵路站場及毗鄰區域實施土地綜合開發利用。
