作者/ 王曉俊
合規與行政法律部 主辦律師
現行未修改的《土地管理法實施條例》第二十六條第一款規定，“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”。從該規定的字面含義看，集體土地使用權人無權獲得土地補償費，農村集體經濟組織方有權主張上述費用。
實踐中，土地管理部門往往基於《土地管理法實施條例》的上述規定，將土地補償費發放給相關村的村委會或村集體經濟組織，並由村委會或村集體經濟組織在本集體內部自行分配。由於對上述規定的理解、認知存在偏差，部分村集體組織或個人可能認為土地補償費是村集體的，與集體土地使用權人無關，在土地管理部門已依法履行補償安置職責的情況下，拒絕發放土地補償費。
但上述理解顯然既不合理也不合法。
根據《物權法》第一百二十一條的規定，因不動產被徵收、徵用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權獲得相應補償。
而集體土地使用權即屬於上述用益物權之列，如有關集體土地被徵收或徵用的，使用權人有權依法獲得土地補償費。因此，如僅依據《土地管理法實施條例》上述規定的字面含義進行解釋，則該行政法規的規定將與上位法、作為法律的《物權法》的規定相沖突。
《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）規定，“省、自治區、直轄市人民政府應當根據土地補償費主要用於被徵地農戶的原則，制訂土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法”。因此，區分不同的權利主體、權利類型，分別進行相應的土地徵收補償是較為合理的方式。
《土地管理法實施條例》第二十六條第一款規定造成的更大的問題在於，如土地管理部門未履行補償職責、未將土地補償費打入村集體賬戶，導致村集體無款項可供分配，而以村集體名義起訴行政機關在客觀上又無法實現的情況下，如土地使用權人慾以自己的名義、通過行政訴訟方式向土地管理部門主張土地補償費的：
- 部分法院可能會以土地補償費是給村集體的，土地使用權人跟土地補償費沒有直接利害關係為由，認定土地使用權人不具有行政訴訟的原告主體資格，進而駁回起訴。
- 另外部分法院則可能會認為，土地使用權人無權直接向土地管理部門主張土地補償費，並據此駁回訴訟請求。
而無論是其中哪種情形，都不利於矛盾的快速解決，不但可能增加訴累，耗費當事人大量的時間、金錢、人力等成本，更可能導致國家投入大量的行政、司法等社會資源定紛止爭，影響社會穩定。
基於《土地管理法實施條例》第二十六條第一款的規定在實際操作過程中存在的問題以及爭議，有必要對其進行修改調整。我們注意到，自然資源部2020年3月30日發佈的《（徵求意見稿）》中已就此問題進行了重大調整，刪除了原先的土地補償費屬於村集體所有的表述。
同時，上述徵求意見稿第三十一條第一款與新《土地管理法》（2020年1月1日起實施）第四十七條第四款的規定保持一致，均要求有關部門與擬徵收土地的所有權人、使用權人簽訂補償、安置協議。
我們認為，這一變化將更有利於保障集體土地使用權人的合法權益。如有關部門與集體土地使用權人簽訂徵收補償、安置協議後，未依法履行土地使用權補償義務的，集體土地使用權人可依據雙方簽訂的協議的約定，直接要求合同相對人支付相應的土地補償費。
需要指出的是，上述條款並未明確有關部門是與土地所有權人、使用權人分別簽訂協議，還是與土地所有權人、使用權人簽訂三方協議。我們認為，採取簽訂三方協議的方式，更有利於土地所有權人、使用權人在此過程中進行溝通、協調，統籌安排、兼顧各方利益，最大程度地減少矛盾，順利推動土地徵遷工作。
當然，上述《中華人民共和國土地管理法實施條例（修訂草案）》仍處於徵求意見階段，最終審議通過的條款是否會保留上述變化，並就集體土地補償費的支付對象、支付方式、不同權利主體的補償比例、協議簽訂等問題進行進一步的明確、細化，仍有待觀察，我們也會繼續保持關注。
