當前，我國新冠病毒疫情防控形勢持續向好，以武漢為主戰場的全國本土疫情傳播已基本阻斷，疫情防控取得階段性重要成效。同時，各地復工復產有序有效開展，經濟社會秩序正在加快恢復。
抗疫期間，個別地方出現了“剛性防控”，採取了“一刀切”等簡單粗暴的防控舉措。特別是在眼下防控形勢趨緩的後疫情時期，一些地區仍然存在不分對象、不分區域、不分類別的盲目防控做法，很可能對遭受疫情侵襲的部分民眾產生二次傷害，進而嚴重妨礙經濟社會秩序的迅速恢復。
面對此種情形，應當及時矯正，進一步明定和堅守應急狀態下非常措施的法治底線，謹防疫情防控應急機制過度剛性實施而可能引發的制度性“次生災害”，為確保疫情防控的精準施行和復工復產的穩步實現提供法治保障。
一、走向異化的“剛性防控”
我國現行《傳染病防治法》及《突發事件應對法》明確規定，突發公共衛生事件爆發後，各級人民政府和有關部門可以採取隔離傳染源、封鎖危險場所、實行交通管制等應急措施。
然而，如近期媒體和社交網絡中所曝光的那樣，這些應急舉措在具體落實過程中因未明確細化標準，且執法人員層層加碼，追求過度實施，而走向異化。
比如，有些疫情較輕或非疫情地區，也對外地人員“一律勸返”，對隔離居民“鎖死家門”，對所有小區居民“一律封閉單元門”等“一刀切”的“硬隔離”措施，致使不少民眾的生活必需品供給困難，也增加了普通疾病患者，甚至是其他危重患者求醫救治的難度。在執行“硬隔離”措施的過程中，個別基層防疫執法人員執法方式簡單粗暴，與民眾發生肢體衝突，乃至釀成命案；部分地方對通行道路限行設卡，多地甚至出現了違規違法封閉高速公路、縣鎮等公共道路的現象，導致運輸果蔬魚肉的車輛無法進城，生活必需品供應鏈嚴重失靈，相應地使得農產品無法運輸和銷售，種植業和養殖業遭受雙重打擊。
同時，某些地區尚未形成互聯互通的有效機制，各自為戰，對外來返城人員一律強行要求對方自我隔離14天。這種無視信息數據共享的“一刀切”做法既否定了其他地區的防控措施，也增加了本地和相關人員不必要的成本，有悖於依法科學防控的初衷。
眼下，國內疫情已得到有效控制，復工復產正積極推進，但不少疫源地的外出務工人員仍面臨被勸返、阻攔、舉報，甚至被用人單位解聘的困境，即便是來自湖北省中低風險地區、持有健康碼的人員，在外省仍然遭遇返工阻礙。
二、“剛性防控”問題的機制性成因
上述因“剛性防控”帶來的防控過當或失當，不能簡單視為個別地區的應急防控能力或個別疫情防控人員執法能力的缺失，應當深層次、系統性反思其癥結，從源頭上予以紓解。筆者認為，“剛性防控”只是問題的表象，深層次暴露的是當前我國地方政府應急治理體系和治理能力的欠缺與不足。
首先，我國地方政府應急機制供給不足，地方應急管理機制缺乏科學化、法治化及精細化。缺乏明確的制度指引，在自上而下的重重行政壓力作用下，地方應急治理很容易走向失靈，甚至失序。其次，我國基層執法主體法律意識較為淡薄，基層執法協作能力較為欠缺，一再被默許的“運動執法”等硬性執法方式極易超出必要限度，從而侵犯公民的合法權益。
再次，個別地方政府的應急措施忽略因地因時制宜的科學化彈性治，防控行為缺乏靈活性、能動性、科學性，導致僵化執法，這一現象在具有高度不確定性和複雜性的疫情加持下被進一步放大。面對突發公共衛生事件，地方政府高度重視防控任務單向目標的實現，地方官員為避免被問責而簡單化地執行政策目標，有可能是“以疫情防控之名，行懶政怠政之實”，極易致地方疫情防控機制失序失效，降低危機應對的效能。
三、如何治理“剛性防控”引發的“次生災害”問題
針對上述情形，筆者認為，應有針對性地回應“剛性防控”暴露的深層次問題，以提升地方政府應急治理體系和治理能力為主旨，從強化制度保障、堅守法治底線、堅持科學防控三方面完善應急治理能力和治理水平，在反思總結疫情防控中的經驗教訓的同時，積極回應疫後重建的現實需求，防範和紓解“剛性防控”可能或者已然引發的“次生災害”。
首先，加強法治約束，完善地方應急治理法治化體系。
在頂層設計層面，我國早已形成以《傳染病防治法》、《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》為主的突發公共事件應急管理法規體系。其中，《突發事件應對法》確立了“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。然而，各省市在具體細化和落實層面卻出現了諸多困難。
以此次新冠肺炎疫情應對為例，許多地方並未出臺應對突發公共衛生事件的地方性法規或規範性文件，即使部分省市已存在地方性規定，囿於相關內容和具體操作流程還停留在過去，在面對疫情防控中出現的新問題時，仍存在明顯的遲滯性。許多地方政府臨時出臺的應急方案對具體防控措施的實施主體、標準、流程等核心內容尚不明確，導致基層防控執法標準混亂、寬嚴不
一，許多臨時性執法手段背離防疫初衷，偏離法治化軌道。為此，建議各級地方人大常委會及地方政府，應當抓緊出臺或修訂地方應急治理的配套規定，儘快建立符合本地區實際的地方應急治理法規體系，為疫情防控和復工復產提供及時有效的規範指引，同時為未來的應急治理提供有效的制度保障和法治方法。
特別要認真吸取此次疫情防控的經驗教訓。其中，須強化應急預案制度在應急治理法規體系中的核心地位。各級地方政府應充分考慮地方特點和實際情況，結合上級部門相應應急預案，重新調整和修訂相關內容，在應急預案中進一步明確規定不同等級的突發公共事件情勢下應急措施的具體實施標準、範圍和執法權責，明晰鄉鎮政府、街道辦事處和村（居）委會的基層防控職責，確保基層防控工作的法治化和精細化。在出現相關突發公共事件後，各級政府須依法履行信息公開義務，準確及時公佈相關信息，“不瞞報、不漏報”，保護好公民知情權，通過透明有效的信息公開機制消除民眾恐慌，保障社會穩定。
第二，堅守法治底線，夯實基層治理機構（人員）法治意識。
2020年2月5日召開的中央全面依法治國委員會第三次會議強調：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”基層執法人員是防控制度和政策的重要實施主體，但如上文所述，個別執法人員因法律素養不足，法治意識淡薄，出現不文明執法或違法行政、濫用職權的行為，侵犯了公民的人身權、隱私權等合法權益，降低了政府公信力。
需要指出的是，強調應急狀態下防控執法的權威性、嚴肅性及威懾力，當然不等於可以粗暴執法、過激執法，甚至以僭越職權的方式開展防控工作；越是在危急之時，嚴格防控更應當堅持運用法治思維和法治方式展開，尊重和保障公民基本權利，避免疫情防控步入極端。這就要求基層執法人員在執行相關措施時，尤其是為了疫情防控中公共利益的需要而限制個人權利時，必須遵守“法無授權不可為”的基準。且應以防控疫情的需要為限度，遵循比例原則，防止不當或過度執法所帶來的“次生災害”。
建議從以下方面增強基層執法人員法治意識，提升依法行政的能力。首先，地方政府及其有關部門應根據形勢發展需要，適時對基層執法人員強化法治培訓，組織學習基本法律知識和防控相關專業知識，特別是提升應急防控的法治運作能力和綜合協調能力，避免應急執法行為超出必要限度。其次，確立地方應急執法的法治監督和考核機制，將各類“依法防控”指標作為基層應急執法績效考核的評價內容。
事實上，針對此次疫情防控工作出現的矯枉過正、用力過猛的現象，我們已開始探索建立“過度防控行為警示通報制度”，然而，這一制度仍需與健全的地方應急治理法律體系和應急執法考評機制協調配合，才能真正發揮作用。
第三，堅持科學防控，提升地方政府應急治理的適應性能力。
提高地方政府應急治理能力和治理水平，避免出現過度“剛性防控”的亂象，不僅需要健全完備的地方應急法治保障，還需要科學有效的施行方法。這考驗的是地方政府在應急治理中對規則意識和靈活意識的把握，對剛性制度和彈性治理之間的合理平衡，體現的是地方政府在應急治理中的法治思維、科學思維、精準思維。
比如，科層製作為我國政府常態化治理的基本體制結構，其層級分明、各司其事、有條不紊的運行方式，使體制內部人員能夠自上而下、線性地執行目標，極大提升了體制的運行效率。然而，面對突發公共事件時，科層制中下層機構對防控決策和方法缺乏靈活性和能動性反饋的問題就暴露出來了，致使應急防控難以及時有效地響應瞬時變化的疫情和多元的社會需求，出現了類似“疫情較輕的地區盲目效仿疫情較重地區嚴防嚴控，滯礙當地經濟發展，最後只能由企業買單”的不良後果。這一樣是制度性的“次生災害”。
中央已意識到問題的存在。2020年2月23日召開的“統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議”明確，要落實分區分級精準復工復產的要求。隨著防控工作的不斷推進，地方各級政府應及時調整防控理念和防控措施，將應急響應級別的降低或終止措施及時細化到縣、鄉鎮，根據各地受疫情影響的實際程度統籌防疫和復工復產工作。
有些地方在這一問題上的處理方式和做法值得借鑑和推廣。譬如，浙江省自3月18日起已調整湖北來浙人員健康碼賦碼規則，（除武漢市以外）擁有當地健康標識、申領了浙江省綠碼的湖北省人員都能順利來浙，除用人單位內部要求外，不再有任何強制性隔離的區域性規定。
四、結語
此次新冠肺炎疫情防控是對我國治理體系和治理能力的一次大考，儘管疫情已趨於緩和，但是疫情期間突顯的各類問題以及可能帶來的“次生災害”，特別是制度性“次生災害”的防範和紓解，值得高度重視。
當前，“境外輸入型”和“無症狀”感染者所帶來的防控壓力依然很大，且有不斷增大趨勢，在某些地區，較長一段時間內，“剛性防控”可能還需要，也會成為一種常態化的防控機制。地方政府只有不斷完善制度設計，夯實應急治理法治化能力，提升突發公共事件下應急制度實施的適應性和彈性機能，實現治理水平的“剛柔相濟”，才能從根源上防範制度實施剛性所可能帶來的“次生災害”。
