保監會20年見證了中國金融監管從混業到分業再到綜合改革的全部歷程。期間三任保監會主席，對於監管及市場的不同理解和為政之道，一定程度上也影響了監管者自身的命運。
《財經》記者 俞燕/文 袁滿/編輯
近來，北京市西城區金融大街15號西門前的牌子前，總是聚集著三三兩兩的人，在白色的掛牌前擺著各種姿勢，自拍或被拍，周圍是圍觀或等候拍照的人。這塊寫著“中國保險監督管理委員會”（下稱“保監會”）11字的牌子，不久之後將被摘下。
3月13日，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議的國務院機構改革方案，保監會將與銀監會進行整合成為中國銀行保險監督管理委員會（下稱“銀保監會”）。
這意味著，到今年11月18日就要滿20年曆史的保監會，即將走入歷史。
這20年既是保險業發展史，也是保監會探索監管之路，亦是金融監管從混業監管到分業監管再到綜合監管改革的歷程。期間，保監會共迎來三任主席。三任掌門人的監管思路和風格，雖不同，但亦有共性，即力倡發展，以問題為導向施監管手段。
一位保監會人士表示，監管永遠落後於市場，監管部門始終要緊隨市場的步伐。如果能夠把問題儘可能地消除在萌芽狀態，就可以說達到了監管目標。
現實中，發展與監管難免出現錯位，監管者對於如何發展也有不同的理解。如何把握監管藝術以及對市場的理解，決定了不同掌門人的監管風格，亦在一定程度上影響著監管者乃至保監會的自身命運。
1997年12月，央行接管永安財險，震驚金融業。據一位參與籌建保監會的人士回憶，此事成為保監會成立的重要動因。次年11月，在保險業整頓小組領導辦公室基礎上，保監會成立。
保險業是經營風險的行業，而保險公司自身的風險恰恰是保監會得以成立的肇因，亦成為保監會最終被合併的重要推動力。
“回首向來蕭瑟處，歸去，也無風雨也無晴”。
首任馬永偉：建章立制
保監會成立後，一切從頭開始。作為首任主席的馬永偉著手立章建制，逐步建立起基於當時行業發展階段的保險監管體系。比如，2000年1月出臺《保險公司管理規定》，2001年4月發佈《保險公司最低償付能力及監管指標管理規定》，2002年1月，發佈《人身保險新型產品信息披露管理暫行辦法》，2月發佈《保險公司營銷服務部管理辦法》等。
第一任保監會主席馬永偉（1998年11月－2002年10月）
與此同時，保險監管組織體系框架逐漸構建完成，到2001年4月底，中國保監會派出機構的組建工作已完成。
永安財險大案暴露出來的保險監管重機構設置、輕業務監管的弊端，促使保監會開始探索新的監管機制。
2002年2月9日召開的全國保險監管工作會議上，馬永偉提出，保險監管在繼續堅持市場行為監管和償付能力監管並重的前提下，逐步向以償付能力監管為核心過渡。後來被稱作“償一代”的償付能力監管體系已見雛形。
永安財險的風險剛消，平安投連險退保風波又成監管者面臨的新危局。
自1996年以來，銀行存款利率多次下調導致傳統險保費收入驟降。1999年6月10日，保監會發布《關於調整壽險保單預定利率的緊急通知》，將長期壽險保單的預定利率調整為不超過年複利2.5％。在此後的十年內，該預定利率成為各家壽險產品定價的“高壓線”。該政策在一定程度上維護了市場的健康發展，避免了新利差損的產生。
為了降低利差損風險，馬永偉還要求加快研製和開發新產品，以滿足保險市場發展的需要。於是，投連險應運而生。
2001年7月因牛市泡沫消退，A股急挫，平安投連險賬戶的投資收益出現虧損。加之銷售誤導，引起大批客戶不滿和投訴，退保潮最終席捲全國，引起國務院高度關注，最終在多部委的聯合行動下才得以平息。
事後，有業內人士反思，除了保險公司本身的問題，也與當時的監管手段不成熟，監管理念、技術和手段比較薄弱有關。比如，2001年2月，保監會發布的《投資連結保險管理暫行辦法》，對於其投資方式、投資渠道等信息的披露要求不夠全面和詳細，而消費者的理性投資，有賴於監管部門制定完善的監管規則和信息披露制度。
在探索構建保險監管體系和實踐專業監管之外，馬永偉任內還牽頭研究國有保險公司股份制改革。2001年，保監會會同國家計委、 財政部、 央行、證監會和三家國有保險公司，成立了保險業改革與發展調研小組。
2002年，中國人民保險公司、中國人壽保險公司和中國再保險公司三家公司的股改方案獲得國務院批准。不過，三家公司股改收官，則由馬永偉的繼任者吳定富見證。
截至2001年，全國保費收入已達2109.4億元，總資產為4591億元。全國共有保險公司52家（其中11家籌建）。
二任吳定富：隨勢而變
2002年10月，馬永偉到齡退休。曾任保監會副主席，時任中央紀委常委、秘書長的吳定富，重返保險業，成為保監會第二任主席，執掌保監會長達九年。
第二任保監會主席吳定富（2002年10月－2011年10月）
彼時，保險業正籠罩在巨大的利差損陰影下。吳定富在2003年全國保險工作會議上透露，我國壽險保單1999年前的利差損高達500多億元，而2002年保險業總資產僅有6000多億元。
因此，化解利差損風險，解決保險公司發展資本金不足的問題，成為擺在吳定富面前的首要任務。他隨即提出保險業“做大做強”的要求，繼而提出“又快又好”。
2003年9月，吳定富首次提出“現代保險功能理論”，即保險具有經濟補償、資金融通和社會管理三大功能，認為後兩種功能亟待快速全面發展。
據業內人士回憶，發展幾乎成了吳定富的口頭禪，幾乎逢會必講“發展”二字，乃至還專門成立了發展改革部這一保監會所獨有的“特色”部門。
經過重組改制後的人保財險和中國人壽，2003年相繼實現海外上市，2004年平安登陸香港H股，通過上市完成了自我造血。幾家公司的利差損壓力逐漸緩解。
2004年12月保險業進入全面開放，國際巨頭紛至沓來。尚顯稚嫩的國內保險機構如何應戰虎視眈眈的強敵？
保險業開始進入業務擴張期。2004年5月底，保險業總資產首次突破1萬億元，到2006年已近2萬億元，翻番僅用了約一年半時間。
對於當時保險業的狂飆突進，業內亦有不同聲音傳出。2004年4月，《中國保險報》刊登了一篇讀者評論《保險業：做大做強還是做秀》，對“做大做強”口號提出質疑，認為“數字大，不等於保險業做大”，保險業對“做大做強”存在誤讀。
這場爭議以《中國保險報》社長、總編和副總編皆被免職而告終。保險業依然沿著“以保費論英雄”之路前行，且至今仍未有實質改觀。
一位行業長期觀察者指出，保險公司的“保費衝動”其實源於監管部門對保險公司的業績考核和管理評價，公司的保費收入規模關乎其業績評價、職位升遷，甚至重要會議的座次。
不過，監管者亦有自己的思考角度和行業理解。一位保監會部門負責人對《財經》記者談及，當時保險業尚處在初級階段，基礎薄弱，抗風險能力亦弱。只有迅速發展，才能增強行業實力和抗風險能力。作為監管者，在這個階段的主要任務就要為行業發展開路護航。
2006年6月，《國務院關於保險業改革發展的若干意見》（即“國十條”）發佈，被視為保險業的重大政策紅利，被吳定富評為“保險業發展史上的一個里程碑”。為此而召開的保險工作座談會，成為當時保險史上首次高規格的大會。
“國十條”提高險資入市比例，允許參股商業銀行、境外投資、投資資產證券化、投資不動產、投資創投企業等一系列政策，投資渠道的瓶頸漸次打破，險資從此開疆破土。
“國十條”的出臺可謂及時雨，險企隨即趕上了次年的大牛市，賺得盆滿缽滿。2007年行業資金運用收益達2791.7億元，已實現投資收益率在10％左右，創下歷史最好水平。吳定富對此總結為“一年賺了五年的錢”。
2008年初，在強調“又好又快、做大做強的首要任務沒有變”的同時，吳定富亦指出，一定要看到其中蘊含的風險。
“富貴隱危機”，那場肇始於美國的金融危機，2008年時已傳導到中國。美國國際集團（下稱“AIG”）等一批國際保險巨頭身陷危機、平安投資富通鉅虧等一連串事件，亦令保監會開始警醒。據當時的保監會人士回憶，金融危機發生後，保監會內部確實很擔心波及中國市場，還專門開會研究AIG對中國保險業的影響。
國內市場亦從牛市盛宴的狂歡中夢醒，滬指腰斬，投資收益縮水，又一場投連險呼嘯而至。而此前新華保險挪用資金、中華聯合保險鉅虧，已為行業敲響警鐘。
從2008年起，保險業進入全面排查和化解風險的階段。重拳整治市場秩序，成為當下重任。吳定富的監管思路開始從“加速發展、做大做強保險業”轉向“防風險、調結構、穩增長”。
監管體系亦進一步完善。2008年9月1日，以主席“一號令”形式發佈的《保險公司償付能力監管規定》，首次引入資本充足率指標，“三支柱”的現代保險監管體系和監管法規體系確立。
行業漸漸企穩之後， 2009年保監會提出“轉方式、調結構、防風險、促發展”，回到“促發展”的目標上。
吳定富接受媒體採訪時曾表示，保監會的工作重心，在不同階段有不同的切入點。
有多年從政經驗的吳定富，非常強調政治和政策對經濟的影響，常告誡保險業高管們要以政治經濟學的眼光看待保險問題，要“跳出保險看保險”。
在一次內部會議上，吳定富半開玩笑地提到，他知道業內常有人說他不懂保險，只會“玩政治”。
吳定富執掌的九年，是保險業高速發展的時期，亦是跌宕起伏、市場與監管不斷碰撞的階段。
2010年，保費收入達1.45萬億元，總資產5.05萬億元，利潤總額576.7億元。中國一躍成為新興保險大國。
三任項俊波：濫權失速
2011年是“十二五”規劃開局之年，亦是吳定富結束九年之治隱退之時。同年10月，農行董事長項俊波成為第三位保監會主席，五年後則成為這一職位的終結者。
第三任保監會主席項俊波（2011年10月－2017年5月）已被雙開和立案審查
項俊波上任之年，國內保險業告別高速發展期，陷入瓶頸期：保險業總資產增速出現2008年金融危機爆發以來首次下滑。總保費收入出現唯一一次負增長。僅有3.39％的全行業平均投資收益率無法覆蓋壽險成本，中小保險公司揹負資本壓力陷入困局。
整頓、鬆綁、改革，成為項俊波任內的三大關鍵詞。
2012年被項俊波定為“整頓年”，同年6月，以放松管制和拓寬範圍為名推出13項保險投資新政，囊括當時所能預期的所有投資工具，力度空前，被業內評為“超出市場預期”。
這還只是行業大鬆綁的試水。2013年，項俊波宣佈，要進行以“放開前端、管住後端”的市場化定價機制、保險資金運用和准入退出機制三大市場化改革。
2014年8月13日，《關於加快發展現代保險服務業的若干意見》（下稱新“國十條”） 再次為保險業大“鬆綁”，其中新政策多達31項。
多重鬆綁之下，保險業的成績看著很靚麗：2014年保費收入突破2萬億元，總資產突破10萬億元，增速達17.5％，達到2008年國際金融危機以來最高。利潤總額激增106.48％，創出新高。
2015年初，萬能險費率改革啟動，分紅險亦將隨後展開。隨著投資政策不斷鬆綁和萬能險改革，投資型產品和險資投資雙雙進入狂歡期，一批中小公司藉此實現“彎道超車”。
2015年7月，保監會發布《關於提高保險資金投資藍籌股票監管比例有關事項的通知》，隨後，寶萬之爭啟幕。
除了在負債和資產兩端發力，項俊波亦大開資本擴容之門。2013年4月，保監會發布《關於〈保險公司股權管理辦法〉第四條有關問題的通知》，將單個股東股比一舉提至51％，突破維持多年的20％單一股比鐵頂。
自新“國十條”發佈以來，保監會共批籌財、壽和資管公司分別為24家、17家和16家。其中，2016年就有18家保險公司和2家保險資管公司批籌，月均一家。其間，一批資本大鱷亦蟄伏其中，成為日後興風作浪的主角。
一位保險業內人士指出，保險是最需要耐心的行業，而保險公司背後的資本卻是最缺乏耐心的功利主義者。來自資本急於獲利的訴求將保險業推入不顧成本發展的衝動。
負債端萬能險井噴引來的“妖精論”，資產端頻頻舉牌引發的爭議，資本大鱷把保險公司作為融資平臺進行的資本狩獵，這場行業狂歡最終把項俊波本人以及保險業導向不可預知的命運。
業內人士指出，雖然項氏改革促進了行業發展，但以保費論英雄的行業魔咒依然未解。高歌猛進之下，風險亦在積聚。2016年全行業利潤銳減四成，滿期給付及退保金額逾萬億元。
彼時，以高槓杆和泡沫化為主要特徵的金融風險蔓延之下，防範金融風險已成當務之急。當年3月的政府工作報告首提金融風險監管全覆蓋，要求加快改革完善現代金融監管體制。2016年中央經濟工作會議、2016年召開的三次中央政治局會議，皆將防範金融風險放在突出位置。
奈何一語未驚夢中人。據多位業內人士透露，在某次會議上，其他金融監管部門負責人都在談如何防範風險，只有項俊波大談如何發展保險業。一位當時的與會人士事後評價，當時就感覺此人遲早要出事，因為其對當前經濟形勢和決策層的意圖缺乏領悟力。
事實上，保險業的喧囂已引起高層的高度關注。據《財經》記者從有關渠道獲悉，2016年國務院對保監會作出如下批覆：“防風險嚴監管，完善規則，內外有別，遏制非法，保護合法，堅持市場化法制化原則不變，促進保險市場和資本市場健康穩健發展。”
保監會此前放開的股票投資和股權比例等政策開始收回，此時的多項治亂監管措施顯得倉促而零亂。
在經過種種傳聞之後，項俊波的職業生涯在2017年4月9日戛然而止。據瞭解，時值週末，保監會內部對項俊波的變故事前毫無覺察，直至有關方面通知項俊波被帶走接受調查。
2017年5月5日，國務院免去項俊波的保監會主席職務。9月23日，中紀委發佈公告，對其作出雙開和立案審查的處理。項俊波被定性為濫用審批權和監管權，謀取個人政治利益等，利用職務之便為他人謀利益等。
項俊波的身影雖然在保監會消失，其留下的“監管遺產”卻延綿至今。保監會發布的信息顯示，2017年以來，個別保險公司盲目擴張，一些重點領域、重點公司的流動性不足、公司治理失效等風險正逐步顯現。
自從項俊波“落馬”後，一場以“強監管、補短板、治亂象、防風險”為主旨的項氏流毒清除戰全面鋪開。保監會接連下發一系列文件，對監管部門和行業進行全面風險梳理和排查。“對監管行為再監督”成為保監會不同於以往的監管思路。多位保監會高層人士數次在公開發言中強調要全面強化保險監管，徹底摒棄本位主義和“父愛主義”。
國務院發展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱儁生指出，監管權力的邊界與約束以及相關的法治建設，是討論所有監管體制與機構改革的前提，“但這一點似乎沒有得到應有的重視”。
全面治亂、迴歸保險本源之下，唯規模論的發展已不再是重要目標。
一位保監會部門負責人表示，保險業現在已進入“倉稟實知禮節”的階段，現階段保險業的重點不是增長式發展，而是完善和維護保險市場運行的規則，更好地進行風險監控和消費者保護。
多位保監會人士此前在接受《財經》記者採訪時指出，保險業的一些風險點和問題，病根並不在本行業之中。需要相關監管部門一起尋找治病藥方，共同探尋風險防範的方式和監管技術。
監管模式之變為綜合“治病”提供了可能性。2017年7月召開的全國金融工作會議，著重強調了以強化金融監管為重點，加強功能監管，更加重視行為監管。這是中央首次在高規格層面對監管模式的改變進行了確認。如今一行兩會的監管體制改革，是進一步落實之舉。
去年4月項俊波落馬後，保監會主席職位一直空懸至今達11個月之久，業界已在流傳保監會將被合併的消息。如今靴子落地，在諸保險業人士看來乃意料之中。“不過還是有點傷感”，一位保監會人士向《財經》記者感嘆。
（本文首刊於2018年3月19日出版的《財經》雜誌）
