本報記者 杜麗娟 北京報道
按照國務院對債券發行節奏的安排，2020年度專項債的發行工作在10月底基本完成，除用於支持化解地方中小銀行風險部分外，專項債償債路徑也受到市場關注。
財政部統計口徑中，截至10月末，全國地方政府債務餘額258074億元，其中，一般債務128498億元，專項債務129576億元。由於專項債對土地財政的依賴度較大，土地市場的不確定性直接影響其是否能順利償債。
為降低土地市場帶來的債務風險，政府“自救”舉措正在各地不斷推出。據瞭解，目前多省成立了債務風險化解基金，總規模約有1000億元，目的就是定向化解地方政府融資平臺的流動性風險。
降低土地市場依賴
儘管專項債發行規模控制在全國人大批准的限額之內，但宏觀經濟尚處於恢復階段中，地方政府的債務風險防範仍需重視。
中國財政科學研究院發佈的《中國財政政策報告（2020）》指出，專項債規模擴大使其對土地財政的依賴度上升。報告稱，目前地方政府基金收入超九成資金來自土地收入。
“在房住不炒大背景下，各地紛紛出臺房地產調控政策，土地市場成交規模也停止上升趨勢，由於土地市場存在較大不確定性，就直接增加了專項債償債風險。”中國財政科學研究院院長劉尚希分析。
在此背景下，改變專項債對土地市場依賴性，推動增量專項債項目的收入來源結構成為監管共識。為此，國務院辦公廳專門發文強調，限制土地收入償還專項債，從而降低專項債對土地出讓收入金的依賴。
“從歷史經驗看，專項債償還方式中土地出讓金是主要來源，雖然目前土地收入受政策影響較大，但短期內完全改變這種方式的可能性不大。”一位熟知債券發行的人士如此評價。
該人士還表示，基於近年來土地市場收入的不確定性，地方政府有了更大的創新動力，目前各地紛紛開始設立信用保障基金，這是地方在探索專項債償債來源上的一種新嘗試。
記者瞭解到，今年以來，湖南省、湖北省、黑龍江省和貴州省等多省份紛紛設立了債務風險化解基金。在湖南省公佈的省級預算執行審計報告中明確指出，要設立省級債務化解基金。
9月中旬，河北省成立了國內首隻省級國企信用保障基金，該基金由河北建投集團聯合省屬國有企業及冀財基金、財達證券等省內金融機構共同出資發起設立，基金總規模300億元，首期規模50億元。
據不完全統計，截至目前大概有近10個省份成立了債務風險化解基金，總規模約1000億元。這些基金通常由政府牽頭，當地省屬金融機構共同出資發起，目的是定向支持融資平臺的短期債務償還。
上述熟知債券發行的人士告訴記者，由於該基金是各省自己發起的金融產品，目前沒有在全國範圍內強制要求設立，主要根據省級政府自己的需求。“其本質是地方政府為緩解地區債務壓力而設計的一種金融創新工具，主要是對即將到期的債務提供流動性支持，從基金設立省份看，短期償債壓力較大的省份發起基金的意願更大。”
緩釋流動性風險
對於地方政府來說，債務化解基金可以在多大程度上緩解政府壓力？
上述熟知債券發行的人士表示，考慮到目前各省債務化解基金規模平均在百億元，且對沖的主要是短期債務壓力，所以真正能發揮的作用可能也有限。
以上述湖南省和河北省為例，湖南省的債務風險化解基金規模為100億元，對應的平臺有息負債規模為1.7萬億元，河北信用保障基金規模為300億元，但對應的平臺有息負債規模為5305.4億元。
“單純從數據看，可能影響並不大，但從這些舉措可以看出政府在為融資平臺的債務償還進行各種嘗試，相比這些基金所能解決的償債規模，政府發起債務化解基金對市場而言，釋放的信號更積極。”上述人士表示。
尤其是在今年受疫情影響，地方政府的財政收支壓力大增。根據財政部公佈的1～10月份的財政收支數據，1～10月累計，全國一般公共預算收入158533億元，同比下降5.5%，其中全國稅收收入135044億元，同比下降4.6%。
在這樣的背景下，市場主體亟須新的舉措來提振信心。
中國社科院財經戰略研究院副研究員何代欣告訴記者，債務風險化解的本質依然是提升政府償債能力，這不是單獨依靠信用保障基金就能實現的。但從各省目前出臺的各項政策看，這些基金在降低短期流動性風險方面起到了一定作用，這會降低市場對區域內城投債務風險的擔憂。
事實上，除了政府和金融機構發起債務化解基金外，企業層面也成立了信用保障基金。由中國國新控股有限責任公司聯合31家中央企業共同出資發起，以市場化方式募集設立，總規模1000億元的信用保障基金，專項用於化解和處置中央企業債券風險。
據悉，進入11月，企業債券違約事件頻發，這進一步加劇了市場對債券風險的擔憂。11月10日，永煤控股公告，因流動資金緊張，“20永煤SCP003”未能按期足額償付本息，已構成實質性違約，違約本息金額共計10.32億元。
中泰證券的報告指出，截至11月13日，今年信用債違約數量175只，新增的違約企業數量23家。從規模上看，今年以來信用債違約規模約1180億元，較去年同期增加了15.5%。
在2020年的《金融穩定報告》中，央行指出，2013年，人民銀行開始對大型企業出險情況進行監測。截至2019年末，全國共有575家大型企業出險，其中，460家企業出現嚴重流動性困難、120家企業未兌付已發行債券、27家企業股權被凍結、67家企業申請破產重整。
為此，央行提出要積極化解大型企業風險，拓寬不良資產處置渠道和處置方式、建立健全多元化的債券違約處置機制、完善企業破產法律體系等具體舉措。
中誠信國際研究院分析師汪苑暉在接受採訪時表示，目前不論政府還是企業，都在通過多樣化的債務化解方式來降低債務風險，從城投行業角度看，通過置換、清退等方式加強債務化解力度，有利於緩釋城投流動性風險、降低債務壓力。
在她看來，未來隨著“兩新一重”建設的進一步推進，城投企業或將有機會參與到“兩新一重”建設，從而拓展業務範圍，推進市場化轉型。
