導 讀:習近平總書記指出：規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱，規劃上不作為是最大的失職。近日，北京市委、市政府印發《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的實施意見》（京發〔2020〕7號，以下簡稱《實施意見》），正式確立了“三級三類四體系”的國土空間規劃總體框架。這是北京貫徹落實《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》的實施性文件，也是北京堅持總規統領、推動總規實施的總體制度設計。文件的印發引起媒體、公眾廣泛關注。如何理解文件出臺的背景和內涵，市規劃和自然資源委員會相關負責人對文件進行了全面解讀。
Q1
為什麼要出臺《實施意見》？
2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》，並於2019年5月9日以中發〔2019〕18號正式印發（以下簡稱“18號文”），標誌著國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成，各地構建國土空間規劃體系的工作正式列上日程。文件明確，空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系並監督實施是生態文明背景下黨中央做出的重大決策部署，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。
18號文印發後，為了貫徹落實黨中央關於構建國土空間規劃體系這一重大決策部署，市委、市政府高度重視，組織專門力量結合北京工作實際研究起草《實施意見》，在深入研究、反覆論證、廣泛徵求意見的基礎上，經市委深改委審議通過並於近日正式印發。《實施意見》明確，我市將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，深入貫徹習近平總書記對北京系列重要講話精神, 堅持新發展理念，堅持以人民為中心，堅持首都規劃權屬黨中央，牢牢把握首都城市戰略定位，以《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》為統領，建立權責清晰、科學高效的國土空間規劃體系並監督實施。《實施意見》的出臺，將更好發揮國土空間規劃戰略引領和剛性管控作用，進一步加強全域全類型國土空間開發保護和用途管制，是完善首都治理體系和提高治理能力的具體舉措，對於實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續，推動一張藍圖幹到底，具有重要意義。
Q2
如何理解生態文明轉型背景下的空間規劃體系構建？
當前，我們正處於從工業文明到生態文明的歷史轉折點上。從工業文明到生態文明，可以說是在一個新的歷史階段對人與自然關係的調整，其實質是從人類對自然資源的無限消耗、對自然空間的無限擴張轉向自我剋制和自我約束，最終的目的是迴歸到人與自然和諧共生。同時，由於人民對美好生活的更高追求，最終目的是實現自我約束下的高質量發展、高品質生活、高水平治理。也就是說，以最少的資源消耗獲得最大可能的回報產出，以最少的自然擾動獲得最大的發展效益。而要實現這個目標，就必須打破慣性的擴張式發展思維慣性和傳統路徑，轉變發展方式。所以，自我約束、轉型轉方式，將是當下這個歷史階段的關鍵詞。
在這樣的關鍵節點，在國家層面，黨的十九屆四中全會作出了“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大戰略部署。建立國土空間規劃體系並監督實施作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，將以空間治理強調發展中的自我約束。而在城市層面，十九大召開前、後國家分別批覆了北京、上海兩個城市總體規劃。兩個城市均是通過主動的空間約束倒逼發展方式轉變，兩個批覆對兩個城市都提出了要為全國其他城市起到示範作用的要求。既有針對全國的統一要求，也有標杆城市的示範引領。從黨中央高屋建瓴的謀篇佈局中，我們可以體會到，空間規劃體系的構建必須站在工業文明向生態文明轉型這個大的歷史節點上看，必須站在國家轉變發展方式的大背景下來看，必須放在國家治理體系和治理能力現代化的大框架下來看。
只有看清這樣的大背景，我們才能夠清晰的理解，國土空間規劃體系的構建，是生態文明建設的需要，即通過對空間資源的緊約束，去倒逼發展方式的轉型；是高質量發展的需要，即通過發展方式轉變，提高資源投入產出效益，實現更高質量、更可持續的發展；是高品質生活的需要，即強調以人為本，在尊重自然、與自然和諧共生的基礎上，為人提供更高品質的生活供給和生態產品，包括清新的空氣、清潔的水源、舒適的環境、宜人的氣候等；是高水平治理的需要，即在時間維度進行空間管控治理，及時調整和解決發展過程中人口、資源、環境、經濟等方面不平衡、不匹配的問題。
Q3
國土空間規劃應該在國家治理體系中發揮什麼作用？
在生態文明轉型背景下，中央做出了關於建立國土空間規劃體系並監督實施的重大決策部署，將空間治理上升到國家治理的高度，強調了空間層面的自我約束和轉型發展。而國土空間規劃是空間治理的基礎。18號文強調了國土空間規劃在國家治理體系中的重要作用並提出了明確具體要求。
一是空間約束。18號文要求“落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略，明確空間發展目標，優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，確定空間發展策略，轉變國土空間開發保護方式，提升國土空間保護質量效率。”因此，國土空間規劃要設定人口、用地、資源等天花板約束指標和生態保護、生態安全等方面的底線約束指標，以空間約束引導優化生態、農業、城鎮等功能空間格局的統籌優化，以儘可能少的要素投入獲得儘可能大的回報產出，倒逼發展方式的轉型，以人口、資源、經濟、環境等方面的平衡，促進高質量、高品質和可持續發展，確保國家戰略和長遠發展目標的實現。
二是空間協調。18號文要求“建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局”，協調解決過去規劃類型過多、內容重疊衝突、審批流程複雜、週期過長、地方規劃朝令夕改等問題。因此，國土空間規劃將通過推動多規合一，促進部門協同，形成各個部門共建共用的一張基礎底圖、一本規劃和一套管控機制，以此為基礎，統籌政府、社會、公眾同心同向，朝著共識的規劃目標去集體行動；綜合考慮人口分佈、經濟佈局、國土利用、生態環境保護等因素，從產業、科技、交通、能源、水利、市政基礎設施等方面實現區域合理分工、有序銜接，促進城鄉統籌和山水林田湖草生命共同體的整體保護與發展，推動迴歸人與自然和諧共生。
三是空間保障。18號文中要求“按照高質量發展要求，做好國土空間規劃頂層設計，發揮國土空間規劃在國家規劃體系中的基礎性作用，為國家發展規劃落地實施提供空間保障。”因此，國土空間規劃要處理好保護與發展、建設與非建設之間的關係。要保障國土安全空間，以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，確定生態保護紅線、環境質量紅線和資源消耗上限，維護生態安全和國土安全；要落實國土空間用途管制，合理配置土地發展權，在一張基礎底圖上明確哪兒保護，哪兒開發，哪兒管控，哪兒治理，哪兒留白。
四是空間治理。18號文中指出，建立國土空間規劃體系“是堅持人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現兩個一百年奮鬥目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。”因此，國土空間規劃在對自然生態本底進行保護的前提下，要按照規劃目標方向對未來時間軸上隨時可能出現的各種需求，尤其是人的需求，進行及時響應，也要對工業化後期城市擴張帶來的城市過度蔓延、生態退化、交通擁擠等大城市病進行治理和修正。治理是一個持續的行動過程，空間治理則是針對一定空間範圍內現狀時點人與自然之間不平衡、不和諧的狀態採取持續行動，使這個空間內經濟、人口、環境逐漸趨於平衡協調的過程；也是引導優化三生空間，加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措。
Q4
構建國土空間規劃體系與落實北京城市總體規劃是什麼關係？
新版北京城市總體規劃是在習總書記親自關心和指導下編制完成的，是習近平新時代中國特色社會主義思想指導首都發展的生動實踐成果。2017年9月，黨中央、國務院批覆了北京城市總體規劃，明確了“四個中心”戰略定位、“一核一主一副，兩軸多點一區”城市空間結構和建設國際一流和諧宜居之都的發展目標，確定了用地減量和永久基本農田、生態保護紅線、城市開發邊界等底線約束要求，“以資源環境承載能力為硬約束，切實減重、減負、減量發展，實施人口規模、建設規模雙控，倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級、城市功能優化調整”。這一版規劃由擴張性規劃調整為空間減量和優化佈局型規劃，同時這一版規劃按照“多規合一”編制要求，統籌各級各項規劃，實現了底圖疊合、指標統合和政策整合，確保了各項規劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協調，在時序安排上科學有序。總規批覆之後，我市按照總規實施要求又組織編制了首都功能核心區控規、城市副中心控規和中心城、多點地區、生態涵養區分區規劃以及亦莊新城規劃，並壓茬啟動了鄉鎮域規劃、控制性詳細規劃、村莊規劃的編制工作，全面推動了醫療衛生、養老、文化、體育等專項規劃，老城整體保護、四個中心功能建設、三城一區、三條文化帶、大興機場臨空經濟區等重點功能區規劃和重點地區城市設計，不斷按照“多規合一”、“全域管控”、“減量約束”等國土空間規劃轉型方向進行著轉型探索。
在按照國家有關國土空間規劃體系改革的精神和要求推動各級各類規劃先行先試的同時，我們也結合北京工作實際同步研究構建空間規劃體系，有關內容已經先期納入到了2019年4月修訂的《北京城鄉規劃條例》。過程中，我們密切關注國家層面的體系構建並努力與其銜接，逐步清晰了將北京已開展工作整體納入國土空間規劃體系的基本思路。18號文將國土空間規劃分為國家、省、市、縣、鄉鎮五級和總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃三種類型，其中我市涉及三級（省市級、市縣級和鄉鎮級）三類。18號文印發後，我市第一時間組織學習文件精神並同步研究實施意見，正式確立了我市“三級三類四體系”的國土空間規劃總體框架，形成了從規劃編制、規劃實施、規劃監督到運行保障的管理閉環。
首都規劃具有特殊重要性。我們認為，北京構建國土空間規劃體系與落實城市總體的總體目標是一致的，重點是要全面深入落實習近平總書記視察北京重要講話精神，針對北京率先進入減量發展階段，提出更明確、更詳細、更高標準工作要求；要強調城市總體規劃在國土空間規劃體系中的統籌引領作用，嚴格落實首都規劃權屬黨中央，堅決維護規劃的嚴肅性和權威性；要梳理各級各類規劃在空間和時間維度的縱向傳導、橫向銜接關係，明確我市已有工作與18號文中總體規劃、詳細規劃和專項規劃的銜接對應關係；要做好與我市新修訂的《北京市城鄉規劃條例》、規自領域專項巡視整改出臺系列政策以及我市營商環境改革最新制度等的銜接對接。
Q5
《實施意見》是如何堅決貫徹黨中央、國務院對北京城市總體規劃的批覆要求、如何堅決貫徹新發展理念的？
《實施意見》根據我市進入減量發展、高質量發展階段的客觀需求，堅決貫徹落實黨中央、國務院對北京城市總體規劃的批覆要求，堅決貫徹新發展理念，對北京國土空間規劃提出了更高標準、更高要求。在“堅持戰略引領”方面，《實施意見》重點強調國土空間規劃要深入落實首都城市戰略定位，整體謀劃國土空間開發保護格局；在“強化空間約束”方面，《實施意見》重點強調國土空間規劃要以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”原則；在“加強空間協調”方面，《實施意見》重點強調國土空間規劃要統籌三生空間和三大設施佈局，注重城市風貌品質，注重提升城市韌性，要統籌區域、統籌領域、統籌城鄉，堅持山水林田湖草生命共同體理念；在“落實空間保障”方面，《實施意見》重點要求國土空間規劃要統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，維護和保障首都生態安全；在“推進空間治理”方面，《實施意見》重點強調國土空間規劃要注重目標導向、問題導向並以人民群眾對美好生活需求嚮往為導向，創新治理方式，完善治理機制，以國土空間基礎信息平臺整合空間大數據，運用智能技術提升規劃感知適應能力，不斷提高國土空間精治、共治、法治水平。同時，《實施意見》還結合當前應對新冠疫情，強調了“完善公共服務、市政基礎和公共安全設施，提升城市韌性”“為可持續發展和應對重大城市安全問題做好戰略留白”等要求，提出了將規劃事權與行政事權對應，進一步建立規劃單元和規劃街區制度，落實責任規劃師制度等要求。
Q6
生態文明轉型背景下關於建立國土空間規劃體系並監督實施的最新要求在《實施意見》中是怎樣體現的？
《實施意見》嚴格落實國家在生態文明轉型背景下關於建立國土空間規劃體系並監督實施的最新要求，一是健全了規劃體系，將我市國土空間規劃分為市、區、鄉鎮三級，總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃三類。其中，國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎；詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據；相關專項規劃是在特定地區、特定領域為實現特定功能對空間開發保護利用作出的專門安排。明確要以城市總體規劃為依據，以分區規劃為基礎，構建國土空間規劃“一張圖”。鄉鎮域規劃、詳細規劃和相關專項規劃經批准後納入國土空間規劃“一張圖”。
二是強化了空間傳導，明確城市總體規劃即市級國土空間總體規劃，是對黨中央、國務院重大決策部署以及全國國土空間規劃的落實，對城市發展戰略目標和剛性管控要求作出的安排，是其他各級各類國土空間規劃編制的依據；分區規劃即區級國土空間總體規劃，是對城市總體規劃要求的細化落實，對本區域國土空間開發保護作出的具體安排，統籌全域劃定各類國土空間規劃分區和規劃單元；鄉鎮域規劃即鄉鎮級國土空間規劃，是對分區規劃要求的細化落實，統籌村莊佈局、用地減量和生態治理。
三是實行了全域管控，城鎮開發邊界內的區域編制控制性詳細規劃，統籌平衡、集約利用、高效配置空間資源，加強城市設計，強化路徑推演和成本核算，推動城市修補和生態修復，增強實施的操作性；城鎮開發邊界外的村莊地區應在鄉鎮域規劃基礎上編制實用性村莊規劃，統籌美麗鄉村建設和山水林田湖草綜合管控；城市開發邊界外的國有用地應結合土地資源整理和環境綜合整治納入所在區域規劃綜合實施方案。
四是推動了多規合一，將專項規劃分為特定地區規劃和特定領域專項規劃，要求根據國土空間總體規劃並結合國民經濟和社會發展規劃相關要求進行編制，編制內容擴展到重點領域和區域及實施政策、行動計劃等方面，編制深度根據工作需要確定，經審批後相關專項應納入國土空間總體規劃和詳細規劃。
Q7
《實施意見》構建的國土空間規劃管理體系有哪些創新？
為了構建完整國土空間規劃管理體系，我市堅持以新版城市總體規劃為統領，以多規合一和全域全類型管控為出發點，結合《實施意見》的起草，組織開展了總規實施全鏈條流程再造和多部門協同機制重塑，並及時將國家層面的新要求新理念，以及上海、深圳、廈門等城市好的經驗做法，吸納融入到我市規劃編制、規劃實施、規劃監督、運行保障的各個環節之中。在規劃編制的空間維度上，《實施意見》明確了三級三類國土空間規劃縱向傳導和橫向銜接關係以及各級各類規劃的編制要求、編制主體、報批程序、編制原則等，構建了剛性管控傳導有力、規劃事權明確清晰的規劃編制體系，確保城市總體規劃的戰略目標指標和底線約束要求有效傳導。
在規劃實施的時間維度上，《實施意見》明確了國土空間近期規劃和年度實施計劃、編制規劃綜合實施方案等制度性安排，就推進“放管服”改革提出明確要求，構建了統籌空間時間、市區權責清晰的規劃實施傳導體系，在各個階段性節點環節統籌把握規劃整體性和實施分散性之間的關係，在時間軸上動態解決多規合一過程和經濟社會發展過程中可能出現的各種矛盾問題。
在規劃監督的反饋修正上，《實施意見》結合北京城市體檢先行先試經驗，從建立預警監測機制、完善體檢評估制度、健全監督問責機制三個方面提出了具體要求和任務，構建了評估預警反饋及時、督察問責覆蓋全面的規劃監督體系，在對規劃形成及時反饋修正過程中不斷深化完善國土空間規劃“一張圖”。
在規劃保障的運行支撐上，《實施意見》就建立健全法規政策、管理制度、技術標準、信息平臺建立等方面提出明確要求，構建了規則制度全面完善、支撐保障堅決有力的規劃運行保障體系，在一本規劃、一張藍圖基礎上進一步形成一套運行管控規則，對常態化規劃運行維護形成全方位多維度的支撐保證。由此逐步形成我市國土空間規劃編制、規劃實施、規劃監督和運行保障各環節緊密銜接的全流程閉環管理，全面提升我市國土空間治理水平。
Q8
我市國土空間規劃體系構建是否設定了分階段目標和時間表？
《實施意見》分三個階段提出具體目標和任務，即：到2020年，基本建立本市國土空間規劃體系，初步形成面向實施、城鄉統管的國土空間規劃“一張圖”和一套管控機制；到2025年，健全本市國土空間規劃法規政策、管理制度和技術標準，完善國土空間基礎信息平臺、“多規合一”協同平臺，全面實施國土空間規劃監測預警和績效考核機制，形成國土空間規劃編制、實施、監督、保障的閉環管理體系；到2035年，建立本市國土空間治理體系，實現國土空間治理能力現代化，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的國土空間格局。
Q9
北京已經組織編制的各類規劃如何與國土空間規劃體系進行銜接對應？
北京城市總體規劃、分區規劃、鄉鎮域規劃對應我市三級國土空間總體規劃。按照一級管理、一級事權對應一個規劃的要求，城市總體規劃暨市級國土空間總體規劃，分區規劃暨區級國土空間總體規劃，鄉鎮域規劃暨鄉鎮級國土空間規劃，規劃編制到總體規劃深度，其中鄉鎮中心區可根據實際需要在鄉鎮域規劃基礎上直接編制到控規深度。
我市現有控制性詳細規劃、村莊規劃和規劃綜合實施方案組成詳細規劃。其中，對城鎮開發邊界內的區域，我市直接沿用了控制性詳細規劃的名稱，在空間維度依據總體規劃和分區規劃編制街區層面控規，在時間維度依託“多規合一”協同平臺，結合具體實施增設編制規劃綜合實施方案。城鎮開發邊界以外的村莊地區編制實用性村莊規劃，城鎮開發邊界以外的國有用地結合土地資源整理和環境綜合整治納入所在區域規劃綜合實施方案。
我市現有公共服務設施、市政基礎設施、公共安全設施以及生態保護、能源供給等各級各類專項規劃，對應18號文中特定領域專項規劃，如教育專項、醫療專項、住房專項、生態環境保護專項、防疫專項等；特定地區規劃對應18號文中的特定區域規劃，如大興機場臨空經濟區規劃、麗澤金融商務區規劃等。同時，城市設計以及規劃實施階段的近期規劃、年度實施計劃以及規劃實施過程中的一系列專項行動計劃也納入專項規劃範疇。
Q10
目前，我市國土空間規劃體系構建的總體進展如何？下一步的工作安排是什麼？
總規批覆後，我市以城市總體規劃為統領同步推動各級各類國土空間規劃編制，城市副中心控規（街區層面）於2018年12月獲得黨中央國務院批覆，13個分區規劃和亦莊新城規劃於2019年11月由市政府批覆實施，首都功能核心區控規（街區層面）近日也已通過首規委全會審議。目前，按照我市三級三類四體系的國土空間規劃總體框架，我市市區兩級國土空間總體規劃已經完成，鄉鎮級國土空間規劃、控制性詳細規劃和各相關專項規劃正在持續推進，支撐保障規劃實施的各項規劃實施、規劃監督和規劃運行規則制度正在有序完善。其中，國土空間近期規劃正在與十四五國民經濟和社會發展規劃同步編制，城市體檢正在進一步完善方法健全機制，生態控制線和城市開發邊界管理辦法、戰略留白用地管理辦法、推動減量發展激勵政策措施、建設項目正面和負面清單等一系列國土空間規劃常態化管控運行制度規則正在陸續出臺。
目前已經和正在開展的這些工作，是我市在對新時代轉型背景、價值導向和規劃邏輯不斷思考認識的基礎上，在國土空間規劃體系構建、規劃轉型等方面做的一些探索和實踐。站在工業文明向生態文明轉折的新的歷史起點上，我們將在市委、市政府的堅強領導下，把思想和行動堅定統一到黨中央關於構建國土空間規劃體系並監督實施的重大決策部署上來。我們將按照自然資源部統一工作部署，開展好“雙評價”和三條控制線評估調整，並進一步完善國土空間信息平臺、法規政策和技術標準等，按要求對已有工作成果進行進一步轉換銜接和補充完善，確保北京國土空間規劃體系與國家空間規劃體系全面銜接。下一步，我們將繼續堅持總規統領，進一步在規劃編制、實施、監督、保障等方面開展探索和實踐，爭取能為全國其他城市提供更多北京經驗。
