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—精華版——這是一篇有關“收縮治理”的綜述論文，其中大部分信息出自2018—2019年間在美國波士頓塔夫茨大學的訪學觀感。這次訪學以中美收縮城市比較研究為主題，合作研究者賈斯汀·霍蘭德（Justin Hollander）教授也一直致力於分析收縮城市的規劃應對，研究積累豐厚。除了教授和學校提供的豐富研究資料以外，北美東北部地區各種收縮城市（鎮）案例，也讓這一年的考察收穫頗多。在這裡，我想和大家分享一些文章內容之外的花絮。
1 收縮城鎮考察和國際比較
考察的第一個感慨是這裡城鎮收縮的歷史悠長。除了那些大家已經耳熟能詳的案例，美國東北部還有很多收縮中的中小城鎮：槍火生產基地和汽車配套產業中心斯普林菲爾德（Springfield, MA）、水力造紙工坊霍利奧特（Holyoke, MA）、捕鯨和鯨油加工港口新貝德福德（New Bedford, MA）、北美工業革命時期的紡織城伍斯特（Worchester, MA）、玻璃產業小鎮科寧（Corning, NY）等等。這些城鎮大多崛起於19世紀美洲工業革命期間，在百年的演化中經歷了多次起伏，有些成功地升級了產業（如科寧），有些逐漸轉型了發展動能（如伍斯特），有些已經沒落並艱難維繫（如新貝德福德），有些仍然在衰退中掙扎（如斯普林菲爾德和霍利奧特）。通過進一步閱讀文獻，我發現很多美國大都會也都經歷過若干次繁榮和蕭條的輪替。即便是如今無比繁華的紐約市也曾經歷過消沉的1960年代，那個時期的曼哈頓是蕭條、破敗、危險的代名詞。人們對中心區生活的再度認可實際上僅是近40年間的事情。在拉開了考察城市發展的歷史跨度之後，我們不難發現，“崛起—興盛—危機—衰退—蕭條—復興—繁榮”的循環是美國城市發展歷程中的既定規律（如圖1中芝加哥）。由此可見，城市的“增長”和“收縮”可能都只是階段性、交替性、必然性的歷史事件，我們既不該為增長而瘋狂，也不必因收縮而氣餒。
圖1 芝加哥的發展軌跡
圖片來源：作者2019年6月拍攝於芝加哥建築中心（Chicago Architecture Center），文字為作者所加
此外，非常巧合，訪學期間辦公室還有一位來自捷克的訪學學者，雅羅斯拉夫·寇茨基（Jaroslav Koutsky）教授，也是因為關注收縮城市慕名而來。兩人坐在一起，自然而然地就開始比較歐洲、北美和亞洲的收縮城市研究。我們發現，城市收縮的“現象”在各種文化背景下的差別並不明顯，無非是各種驅動因素不同方式和比例的組合，人口流失的“後果”也都大同小異，真正千差萬別的是各種城市治理制度下的政策“應對”。於是我們饒有興趣地交換了各自的觀察和觀點，併合作開始進行國際比較研究，比較它們的異同。這也是本文第二部分內容的由來。
由此，便形成了本文從稍大的“時間跨度”和稍廣的“空間尺度”上來考察城市收縮的基本框架，相應的文獻梳理、信息彙集以及觀點論述進而展開。
2 收縮治理手段及其成效觀察
既然城鎮收縮不是一個新鮮事物，收縮治理也就不是近些年才出現的事情。作者考察期間有意無意走過了很多收縮城鎮，這些市政府實施或規劃中的城鎮復興手段也是五花八門。
以斯普林菲爾德市（也稱“春田市”）為例，這是經濟繁榮的馬薩諸塞州州政府最為關注的一個收縮城市，可以看到很多為了振興它作出的努力。例如，作為籃球運動的發源地，1957年城市設立美國籃球名人堂（Basketball Hall of Fame），由於來訪量超過預期，於1985年在濱河地區耗資1100萬美元建成新館（圖2）。
圖2 斯普林菲爾德市的美國籃球名人堂新館
圖片來源：作者拍攝於2019年3月
再如，春田市也是作品風靡全美的兒童漫畫作家西奧多·蘇斯·蓋澤爾【Theodor Seuss Geisel，1904.3.2—1991.9.24，常用筆名蘇斯博士（Dr. Seuss）】的誕生地，他1950年代發表的富於想象力和哲理的兒童漫畫書影響了一代代美國兒童，直到如今（圖3）。
圖3 蘇斯博士及其經典漫畫形象（戴高帽子的貓、偷走聖誕節的精靈格林奇，等）
圖片來源：http://s2.sinaimg.cn/orignal/001MKsNXzy79d5QCWcx21
2017年，春田市利用位於核心地段的歷史建築群，改造建設了蘇斯博士博物館（The Amazing World of Dr. Seuss Museum）和雕塑花園，成功地吸引了不少人流，同時也巧妙地利用“童趣”給原本衰敗的中心區增添了鮮亮的一筆（圖4）。
圖4 斯普林菲爾德市的蘇斯博士博物館和雕塑花園
圖片來源：作者拍攝於2019年3月
此外，為了緩解這個收縮城市的財政困境，2018年位於市中心商業區的“賭場酒店綜合體”項目建成開業。同時，在麻省州政府的鼓勵和支持下，2015年中國中車集團在中標波士頓5.67億美元的地鐵車輛項目以後，最終也將製造工廠選定在春田市。春田市政府給予該項目很高的期待，希望能通過它來部分重現其在工業革命時代的榮光。
通過對各種收縮城鎮的治理成效進行觀察和評價，我們也希望在諸多成功或不成功的經驗中，總結一些通用的政策領域，這也是本文第三部分主要討論的內容。
——全文——
【摘要】如何保障城市在人口收縮情景下實現平穩的發展轉型，已經成為城市治理研究的重要課題。從長曆史時期和大空間尺度看，城市的增長和收縮是高度關聯的過程。基於這一點認識，文章首先解釋了收縮城市文獻中常引用的三種理論模型：生命週期模型、啟發式模型和政治經濟模型，它們為學者理解、總結和歸納收縮治理政策提供了三種截然不同的理論維度。其次，在綜述大量案例研究的基礎上，本文對美國、德國、法國、日本和中東歐部分國家的收縮治理模式進行了國際比較，分析其城市收縮特點、關鍵政策行動以及決策形成過程中的內外部條件。最後，本文在發掘全球收縮城市共性問題的基礎上，結合我國城市收縮的現實情況，提煉出對我國收縮治理具有借鑑價值的三個政策領域：福利治理、形態管控和吸引力提升。
引言
主動或被動地應對局部或全局人口收縮的政策行為在我國當前城市治理中已非罕見。例如：特大城市實施減量策略，尋求緊湊發展，通過推動棕地利用、老舊小區和工業遺產改造來盤活用地存量；中小城市必須應對基礎設施使用率不足、財政自給率較低、人口增長停滯等發展挑戰；鎮級行政單元和鄉村地區必須解決人口外流和空心化帶來的問題。可見，在促增長的大環境下，慢增長或逆增長也是城市不得不面對的發展情景。基於此，本文介紹了同時涵蓋城市增長和收縮現象的三種理論模型，希望通過長曆史過程分析和多空間尺度比較，說明收縮與增長是在城鎮化過程中交替出現的現象，以消解城市“必須增長”的執念。
近年來，很多國內收縮城市研究也開始由“現象描述”和“機制分析”轉向服務收縮治理的“對策研討”。作為舶來的概念，收縮治理研究在西方文獻中積累了豐富的成果，但對照中國的現實情況，其中很多工具和經驗並不適用。例如：（1）基於西方食物供應體系和城市社會特徵，有學者提出“通過推動都市農業來整理和利用城市空置土地”，這一政策就很難在我國收縮城市中找到參照對象和應用環境；（2）西方市鎮的財稅收支相對獨立，導致一些衰退城市出現“破產”，但在我國“財力協調、區域均衡”的財政制度安排下，出現類似現象的可能性不大；（3）早期西方研究也曾建議“利用人口收縮期進行生態修復”，但通過調查實際案例發現，收縮城市的生態系統本就在發展壓力衰減後逐漸自行復蘇，且城市迫切需要的是社會服務提升而非增加綠色空間，這導致在荒置用地上進行生態建設投入的必要性和合理性都很難論證。
因此，本文在文獻整理和案例調查的基礎上進行了收縮治理模式的國際比較，並提煉出可能對我國具有較大借鑑價值的三個政策領域：福利治理、形態管控和吸引力提升。它們分別針對收縮城市普遍面臨的三方面困境：（1）收縮城市財力和資源短缺，亟須地方、區域、國家層面的合作行動創造振興動力；（2）在營商環境和房地產市場衰退過程中，城市空間環境大規模破敗，亟待進行形態和風貌改善；（3）收縮城市吸引力下降，因此在改善留守人群的生活質量的同時，又迫切需要吸引人口迴流，恢復城市活力。
1 城市增長與收縮的理論模型
從較長曆史時期看，很多城市都經歷過繁榮與蕭條的更替；從較大空間尺度看，很多全球性、地方性的歷史過程也都伴隨著城市和區域的增長和收縮。將城市增長與收縮並置，被引用最多的城鎮化理論模型有三種（圖1）：生命週期模型（the life-cycle model）、啟發式模型（the heuristic model）和政治經濟模型（the political-economy model）。
圖1 城市增長與收縮的三種理論模型
1.1 生命週期模型
生命週期模型總結了中心城區、影響腹地、市縣全域範圍內人口的增長/ 收縮和集聚/ 分散規律，通過記錄城市人口歷史演化歷程，描繪了交替出現的增長與收縮波動（圖1a）。
生命週期模型對應經典的城鎮化四階段理論：（1）在“集中城鎮化階段”，中心城區人口增長，並帶動影響腹地（包括近郊區、遠郊區和都市區影響範圍內的中小城鎮）和市縣全域人口增長；（2）“郊區化階段”表現為中心城區人口減少，而城市影響腹地人口持續增加，此時市縣全域人口依然維持集聚；（3）“反城鎮化階段”是城市人口衰減、經濟衰退的時期，中心城區、影響腹地和市縣全域都出現人口減少現象；（4）“再城鎮化階段”是城市復興的過程，開始於中心城區再次出現人口吸引力，進而逐漸扭轉了影響腹地和市縣全域的人口收縮，開啟再次“集中城鎮化階段”，進入另一個週期循環。可見，生命週期模型中的階段1、4為城市增長期，階段2、3為城市收縮期。結合經濟學理論中的週期波動模型——長波動週期（45~60年）和中長波動週期（15~20年），該模型提出城市的增長與收縮是時間上連續（週期性交替）和空間上覆合（三類地域範圍間聯動）的變化過程。
基於這樣的模型解釋，治理收縮城市的政策需要：（1）儘可能長期維繫殘存的經濟活動、社會環境和物質條件；（2）為下一個增長週期做儲備，積極尋求能夠引領再次增長的關鍵要素；（3）為當前閒置的土地、住房、公共服務和基礎設施尋求臨時性用途。
1.2 啟發式模型
在國際研究中，哈斯等最先用理論模型來解釋全球—地方交互作用下的收縮過程（圖1b）。在其提出的“啟發式模型”中，城市收縮被描繪為宏觀趨勢變化（如全球化、去工業化、郊區化和跨國移民等）對地方城市人口、經濟發展產生的直接、間接影響。
啟發式模型同時指出，制定恰當的城市政策是應對人口和經濟收縮的重要途徑，合理的城市“治理”是推動城市邁向再增長的政策工具。在具體操作層面，伯恩特等借用了公共管理學中的“政策窗口”理論，闡述了治理收縮的三個階段：（1）在問題層面需清晰地認識收縮城市問題；（2）在政策層面將問題用當前的話語體系進行表達；（3）在政治層面要凝聚足夠的政治力量來實施應對措施。
啟發式模型將城市的收縮和（再）增長看作相互對立的發展方向，它們彼此競爭且此消彼長。在這樣的理論框架下，收縮城市分析的任務是對單個案例進行“診斷”，從全球、區域和地方多個層面判定其收縮的動因、機制和過程；而收縮城市治理的目的在於提出“處方”，實現經濟復甦和人口迴流。
1.3 政治經濟模型
從政治經濟分析視角，城市增長和收縮是全球和區域非均衡發展的表象。城市興衰演替背後的源動力是投資的空間流動，即資本的中心化、轉移、重構或再中心化。哈維和史密斯指出，資本循環積累所依賴的空間要素是不斷變化的，新投資為了擺脫舊有要素環境的阻礙和束縛，趨向於在新環境重新佈局。資本在增值的驅動下作出投資、撤出投資、再投資的決策，並有意識地促使城鎮化非均衡發展。因此，資本主義在創造經濟奇蹟的同時，也造就了城市或地區的衰落和收縮。基於政治經濟視角，全球資本近40年的高速發展塑造了多種類型的城市：（1）中心化增長創造了繁榮的典型（全球城市、金融中心、科技城、世界工廠、度假勝地等）；（2）邊緣化地區出現了收縮衰退的典型（舊工業城市、老港區、資源枯竭城市等）；（3）大量搖擺於繁榮與衰退之間的“普通城市”（ordinary cities），它們處於時而增長、時而收縮的不確定狀態中。
政治經濟模型將資本主義和城鎮化看作兩個彼此促進的發展過程。在技術創新和全球化的催化下，這兩個過程的影響範圍、速率和深度也在不斷提升。因此，當城市增長在全球範圍內看似勢不可擋時，各地的收縮城市也愈發常見。收縮城市也常被看作被創新技術所替代的夕陽產業之化身，或者是全球化網絡中被邊緣化的脫序者。基於這樣的認定，收縮城市復興的關鍵在於：（1）迎合下一代創新技術的發展，超前配置生產要素組合；（2）提升綜合競爭力，使城市重新加入到全球城市的交通流、文化流、信息流、金融流網絡中。
2 收縮治理模式的國際比較
全球收縮城市的治理目標是基本相同的，即實現再開發（re-develop）、再組織（re-organize）、再利用（re-evaluate）、再定位（re-visioning）。但是由於政治制度、政策環境和行政體制的差異，各國收縮治理模式差異明顯。本文選取當前英文文獻中研究較為深入的國家和地區進行國際比較，並按照成果豐富度排序，依次為：美國、德國、法國、日本和中東歐地區。
2.1 美國模式
美國是收縮城市研究案例最為豐富的國家。著名的東北部“鏽帶”存在很多在全球化、郊區化和去工業化作用下衰敗的舊工業城市，如底特律、克利夫蘭、揚斯頓、弗林特等。2008年次貸危機後，曾經吸引了大量北方人口遷入的“陽光地帶”【“陽光地帶”泛指美國37度緯線以下的西南部、中南部和東南部氣候溫暖的各州，包括阿拉巴馬州、密西西比州、阿肯色州、北卡羅萊納州、亞利桑那州、新墨西哥州、內華達州、加尼福尼亞州、佛羅里達州、南卡羅萊納州、喬治亞州、得克薩斯州、路易斯安那州】也出現了城市收縮；南部很多城市出現了由大規模“房屋止贖”【“房屋止贖”又稱“房貸違約”，指按揭貸款人中止向銀行按期繳納房貸還款，導致房屋被房貸銀行依法收回】引發的空置與衰敗，如拉斯維加斯和亞特蘭大等。
美國的收縮城市治理模式體現出“地方主義”和“市場主導”特徵。出於對戰後“內城更新”計劃的反思，美國趨向自下而上地實施收縮應對政策，即依賴地方政府推動建設活動，私營企業主導再開發計劃，公私合作運營開發項目，社區主導改善行動。1990年後出臺的國家治理政策包括：（1）在克林頓執政的經濟復甦時期，美國住房與城市發展部（Department of Housing and Urban Development）關注在新經濟快速發展中陷入困境的城市，並以“城市挑戰”（urban challenge）作為城市收縮的替代概念展開對策研究；（2）多次修改《社區再投資法案》（Community Reinvestment Act），推動城市中低收入社區的發展；（3）針對次貸危機導致的房屋止贖問題，住房與城市發展部出臺“鄰里穩定計劃”（Neighborhood Stabilization Program），聯邦政府為受次貸危機衝擊最大的州和城市提供用於穩定房地產市場的資金；（4）國家財政部設立“重災基金”（Hardest Hit Fund），幫助受次貸危機影響最嚴重的州和地方政府緩解房屋業主的還貸壓力，穩定按揭貸款市場。在這些國家政策框架之下，美國地方政府（都市區政府、市鎮政府、郡縣政府）利用由以上資金源構成的“社區發展分類撥款”（Community Development Block Grants）【“分類撥款”（Block Grants），指提供撥款者只指定撥款的使用方向，但不具體限定其細目和用途的政府間財政轉移支付形式。該類資金的使用範圍介於有條件撥款和無條件撥款之間】，積極與社區團體、非政府組織、私營市場力量合作，進行城市再開發。
由上可知，美國的收縮城市治理遵循市場導向、社區導向和自下而上的邏輯。國家和州政府僅提供必要法規支持和有限救濟基金，收縮城市治理的主體在地方，參與者和監督者也是地方利益相關群體。
2.2 德國模式
收縮城市概念誕生於德國並在此快速流行。德國城市收縮的特殊之處在於，其在同一時期（1990年之後的20年中）既經歷了西歐的去工業化過程（如魯爾工業區的杜塞爾多夫市），又受到了中歐社會轉型的影響（如萊比錫、德雷斯頓和哈雷）。德國城市的收縮受到西歐人口出生率下降和歐盟空間非均衡發展的疊加影響，此外還經歷了東西德分治與合併這一獨特的歷史事件，使得德國的收縮治理成為一個非常獨特的樣本。西德地區舊工業城市的衰退機制、歷程和特點都與美國案例相似，這裡不再重複論述；而在東德地區，住房空置被認定為城市收縮的癥結所在。因此，德國政府展開了以減少住房空置率為主要目標的收縮治理。
與美國不同，德國並不糾結於政府是否應當直接干預收縮城市的發展。在意識形態變革期，德國政府認為東部城市收縮是不可避免的，並自然而然地制定了應對政策。一方面，聯邦政府在國家層面強有力地推動了整治項目——“東部都市重建計劃”（Stadtumbau Ost），通過資助住房改善和拆除活動來降低空置率，最終成為在收縮城市中大量“拆除”多餘住房的典型政策樣本。另一方面，德國具有百年曆史的設計組織“國際建築展”（IBA: Internationale Bauausstellung），一直致力於基於藝術、景觀、建築、城市設計的新理念和技術進行收縮城市更新，探索提升城市形象、物質環境和場所品質的空間設計方法。其影響較大的案例有埃姆歇公園（Emscher Park）——將魯爾區北部人口密集的破敗工業遺址埃姆歇地區改造成了空間品質優良的郊野公園。埃姆歇公園在生態與水環境修復、景觀修復和工業遺產保護利用方面進行了創新設計，樹立了一箇舊工業區更新再利用的典範，並於2001年被聯合國教科文組織收錄為世界文化遺產。2012年，IBA又將整套方法應用到荷蘭收縮城市管制中，完成了帕克斯塔德林堡（Parkstad Limburg）項目。
德國收縮現象的特點是增長與收縮並存，因此，其收縮城市治理模式是國家在宏觀尺度進行發展資源和經濟結構再平衡。此外，與美國基本放棄大規模拆建項目不同，德國仍保留了物質更新設計傳統。以IBA為代表的設計師組織仍然在探索以空間營造方法來振興收縮片區的途徑，希望通過設計手法重塑城市精神。
2.3 法國模式
在西歐各國中，法國的收縮治理最具典型性。經歷過二戰後的高速增長，歐洲大部分國家在1970年代轉入低速發展期。近50年中，法國的城市收縮與兩個因子密切相關，即區域發展水平和城市規模大小。一方面，法國的收縮城市大多位於收縮區域之中，區域發展狀況決定了其中城市的發展前景：法國北部的傳統工業地區、礦業地區、舊港口城市以及其他單一產業城市都是收縮現象密集的區域，如洛林區、北部—加來海峽區和上諾曼底區等；而在經濟社會發展較好並且生活品質較高的南法地區，收縮城市的數量要少得多。另一方面，法國大部分收縮城市都是中小城市。過去的半個世紀，法國特大城市保持著較強的經濟和人口吸引力（如巴黎）；部分中等規模城市在現代化交通基礎設施（如歐洲之星高鐵）的支持下，也成了產業和人口的聚集地，維持著較高的增長率（如里昂、尼斯和圖盧茲）；而法國特大城市輻射影響範圍之外的偏遠地區，特別是位於現代化交通網絡邊緣的中小城市，都成了人口和資源輸出地。
法國在過去的50年中，人口總體維持增長態勢，因此收縮治理並不是國家政府最為關注的話題。但出於均衡區域發展考慮，部分國家政策也致力於復興衰退地區。一方面在國家層面，法國的收縮治理主要落實到對衰退（或收縮）區域的扶助，而非振興單個城市。1984年，法國政府成立了“土地規劃和區域吸引力跨行政區辦公室”（DATAR），致力於向去工業化地區提供政策和資金支持。1995年，國家政府設立了“國家土地開發發展基金”（FNADT），通過為企業和地方政府提供資金，支持發展落後地區的經濟復興。此外，法國政府分別於1968、1973、1990、1998年設定了四個“公共土地機構”（EPF），利用國家資金收購衰退地區的土地和房產，實施城市更新項目。另一方面，大都市區的治理對象是社會問題集中的“低收入近郊區”。2003年設立的“國家城市復興機構”（ANRU）致力於更新、改造、拆除破舊的公共住房，改善城市衰退片區，緩解社會隔離和剝奪問題。2009年，“國家舊城區品質提升計劃”（PNRQAD）致力於衰退歷史老城區的改造和更新。
總體上看，法國還處於增長主導的發展語境之中。與其他西歐國家一樣，法國的國家和地方政策話語聚焦於可持續城市更新，致力於通過復興經濟活力、調整土地政策、激活住房市場來實現區域發展再平衡和城市問題片區治理。法國國家政府雖然具備影響地方經濟發展的政策能力，但是並沒有形成整體應對收縮的政策共識。區域層面的發展再平衡政策和城市層面的衰退片區整治雖然沒有以治理收縮為名義，但實質上都是在解決空間衰退問題。也正是由於這兩個層面施政缺乏協同，法國國家—區域—城市層面的收縮治理政策常常缺乏一致性，以至於中小城市收縮一直沒有引起政府的足夠重視。
2.4 日本模式
全國範圍內的人口總量減少、老齡化、低生育率（少子化）是日本城市收縮最為顯著的特徵。統計數據顯示，2008年全日本人口總數達到峰值（12802萬），此後全國人口總量開始持續減少。預測到2035年，總人口可能會減少至9800萬。人口總量減少的主因是出生率的迅速下降，加上日本嚴格的海外移民控制政策，其未來人口衰減的趨勢還有可能加劇。由於長期維持低生育率，且平均壽命增加，日本人口結構在迅速老化。2015年，全日本65歲以上人口比例已達26.7%，而世界衛生組織的老齡化社會標準是這一比例達到7%【以上數據均來自日本國家人口和安全研究所】。人口“越來越少、越來越老”的趨勢決定了日本城市收縮的基本走向。同時，1985年以來日本經濟長期單中心集聚，助推了大量城鎮在人口、經濟、空間上的持續收縮。2015年日本全域除了增長中的“東海道大都市帶”（Tokaido Megalopolise，日本東部太平洋海岸，位於東京—橫濱/京都的帶狀城鎮連綿發展地區）之外，其他地區都處於人口流失狀態。特別是1985年之後，日本經濟經歷增速放緩和結構調整，超過1/4的城市和大部分鄉村在全球化和產業外遷過程中逐漸失去競爭力，引發人口流失，其中包括：單一企業工業城鎮，漁業和貿易港口城市，農產品貿易市鎮，礦業城市，以及紡織、造紙和造船中心。
日本的收縮治理基於三級行政架構：國家政府、地區級政府和地方政府。國家政府視角下，收縮治理的關鍵是如何適應和扭轉人口減少、老齡化和少子化的趨勢。在國家引領下，日本城市應對收縮的策略是：迎接老齡化挑戰，提升城市的適老能力；向家庭和婦女提供育兒支持，建設兒童友好城市。並且，日本大都市區（包括東京）自1990年開始倡導“緊湊城市”形態，人口郊區化放緩並停止衛星城建設，致力於推動“再中心化”。在地區級層面，發掘和營造地方特色被認為是緩解中小城市人口和經濟收縮的主要途徑。日本進入後工業化社會之後，地方政府的發展策略轉向從歷史、文化、環境方面培育具有“識別性”的城市空間，通過彰顯特色和挖掘資源，從旅遊、度假、文創角度推出依託地方品牌的產業體系。在地方政府層面，相關政策行動主要是具體落實國家和地區級政策。自2014年開始，由人口外流導致的“空置住房”問題成為地方政府的政策關注點。
與法國的情況一樣，日本國家政府也具備干預地方發展的能力，屬於強中央控制的治理模式。但是，即便在人口衰減顯著並且規劃權力高度集中的日本，政府對城市收縮的發現、認識、理解、接納也經歷了漫長的過程。雖然對日本老年化和少子化的分析自1970年代就已經開始，但2000年之前編制的大部分收縮城市的總體規劃仍是基於人口增長的預期。日本收縮城市研究也是在2000年之後才逐漸興起，但其很快就進入國家政策話語，先在人口政策上產生響應，隨後影響到了城市形態和房地產市場領域。
2.5 中東歐模式
1989—1990年間，部分中歐和東歐國家（下稱中東歐）發生了政治劇變，終止了主要城市戰後長期維續的計劃性穩步增長。自此，那些被逐漸納入歐盟（或受其經濟影響）的前社會主義城市在私有化、市場競爭、人口遷移、出生率下降和郊區化的作用下，開始了持續的人口收縮。很多中東歐城市成為歐洲收縮城市研究的典型樣本（表1），近年來東歐國家俄羅斯也被納入其中。
表1 部分中東歐前社會主義國家收縮城市案例和收縮應對總結
“轉型”（transformation），或稱“轉軌”，是中東歐收縮城市研究中的常用語彙。經濟上的轉型，指從計劃經濟到市場經濟、從公有制到私有制、從蘇聯體系到歐盟體系的深刻變革。政治上的轉型，指從中央權力到民主權力、從政府管理到公私合作、從行政主導到多元治理的模式轉換。在政治劇變之後，中東歐城市出於對西歐就業機會、經濟模式和生活方式的嚮往，出現了向外移民、企業私有化和城市郊區化的風潮。這些變化導致的收縮城市困境都來源於轉型期的人口和經濟動盪。
此外，計劃經濟終止後，經濟發展權責被交還給地方政府，此時經濟基礎薄弱的中東歐城市發展的最大阻礙是資源匱乏。如果地方政府本身沒有強大的私營資本作依靠，那就需要尋求中央財政支持，或通過中央政府獲取歐盟項目和資金。這使得中東歐城市在擺脫計劃經濟體制之後，又受制於一種新的中央—地方依賴關係。收縮城市的領導者需要利用各種政治運作手段（甚至個人關係）將地方發展議題納入國家（或歐盟）發展計劃，以便獲取急缺的資源。有學者將中東歐城市的收縮治理模式稱為“間接中央干預”（indirect centralism），可將其置於美國的市場化治理和日本、法國的直接中央干預之間。
3 收縮應對政策的關鍵領域
縱觀當前各類收縮治理案例，全球收縮城市都面臨著一些共性問題：（1）發展資源匱乏；（2）城市風貌衰敗；（3）生活品質下降。結合上文介紹的國際案例，以下分別從福利治理、形態管理和吸引力提升三個方面，討論制定收縮應對政策的工作領域。
3.1 福利治理：多層級政府體系下的資源導入
二戰後歐美城市出現了人口郊區化和內城衰退，各國政府在凱恩斯主義影響下主張加強國家干預。同時，城市規劃受到功能主義的影響，致力於大規模拆建式改造，通過在衰退區植入新功能，實現內城復興。然而，推土機式的城市改造摧毀了鄰里社區，引發社會動盪，這種手段在批評和否定聲中止。1980年代以來，新自由主義風行，城市再開發政策越來越強調市場主導，政府逐漸放鬆管控，減少干預並消減社會福利支出。金融危機之後，很多發達國家進入財政緊縮期，地方政府幹預經濟發展的意願和能力進一步下降。因此，目前各國在制定收縮治理政策時非常謹慎，普遍信奉“基於市場規則的、由市場主導的、受市場規範約束的城市治理模式”。
但是，如以增長作為評判標準，收縮城市在各個方面都是發展上的失敗者和困難戶。在政治經濟分析視角下，城市收縮的根源是喪失了對資本的吸引力，成為學者所稱的“弱市場城市”（weak market cities）或“被遺忘的城市”（forgotten cities）。雖然有個別收縮城市在城市更新項目的帶動下成功實現了城市復興（如西班牙的畢爾巴鄂），但轉型失敗的舊工業型、資源型和交通樞紐型城市是更普遍的情況。從某種意義上看，近年來國際收縮城市研究的興起本身也從側面證明：新自由主義模式並不能完全拯救深陷發展困境的地區。因此，振興收縮城市的公共政策有必要回歸福利性和救濟性，引入國家主導、宏觀調控和區域再平衡考量，並被納入“福利治理”（welfare governance）【“福利治理”是針對地方經濟發展停滯的問題，自上而下地展開被動式國家治理行為，體現為國家政府向地方政府提供發展扶助資金或社會福利項目】範疇。
斯泰潘和穆勒將福利治理分解為三個維度：（1）政策形成，即決策過程中中央政府與地方政府的角色關係和權責界定；（2）政策執行，即公共政策由公共部門、私營部門或其聯合體執行；（3）政策監督，即國家、區域、地方或利益相關主體對實施過程和最終績效進行監督和評估。基於此，可以將前述各國收縮治理模式歸納為（1）以美國為代表的地方治理，即最小化國家干預，主張地方主導和社區規劃，通過公私合營機構整合利益相關主體資源（包括NGO、社區組織、本地企業、地方政府等）；（2）以西德、法國、日本為代表的中央治理，即在國家政府層面制定引導政策，協調資本、政府、組織、市民行動，進行城市可持續更新；（3）以中東歐（包括東德）為代表的轉型治理，即地方主導政策的形成和執行，但是資金或政策資源主要來源於中央政府（表2）。
表2 各國收縮城市的福利治理政策形成、執行和監管主體
充分認識收縮治理的福利性，有利於動員各層級政府集體行動，也是加強收縮城市資源投入的關鍵。肯定收縮治理的救濟性，也有利於打破發展話語中的“收縮禁忌”，鼓勵困境中的地方政府利用收縮身份爭取資源。
3.2 形態管控：改善風貌衰敗和城市空置的行動安排
城市風貌衰敗是全球範圍內人口收縮最直觀的負面影響。廠房廢棄、公共建築破敗、建築外牆失修、路面養護不善、住房和用地空置、公園和廣場草木叢生、垃圾堆積、設施破損，這些收縮的景象傳遞出蕭索和頹廢，讓人喪失信心，不願停留。因此，收縮治理研究必須致力於在資源投入有限的前提下，展開城市形態調整和風貌改善。
精明收縮和“合理精簡”（right-sizing）中都已經蘊含了城市形態調整的思想，主張主動適應更小的人口規模，收縮用地規模和調整城市結構，以便集中資源分區施策。首先，芝加哥、克利夫蘭和底特律成功的中心區再開發證明：只要集中公共和私有資金進行精心打造，收縮城市的市中心是具有復興潛力的。其次，在恰當的城市運營下，衰敗的工業區、港區、商貿區也有可能在遺產、文化、體育、大事件的帶動下實現功能更新（如利物浦港區更新、魯爾工業區IBA項目等）。第三，針對分散的住房和用地空置，德國、日本、美國的收縮治理中進行了拆除、升級、再利用、緊湊化、生態化的政策實踐，取得了一定經驗。此外，近年有學者從設計角度出發，提出“收縮型城市設計”（shrinking sensitive urban design）策略，將空置土地治理作為改善社區環境空間、公共服務設施和城市風貌品質的機遇。並且，有學者提出可以效仿精明增長提出的“形態準則”（form-based codes），在精明收縮過程中也進行風貌管理，實現城市形態在正向和反向上的“動態轉換與平滑過渡”。最近很多美國收縮城市（如弗林特和底特律）的規劃文本中，已經可以看到相關的政策內容。
形態調整和風貌改善政策大多數基於分區引導原則。首先，政府根據人口流失率或房屋空置率劃定低、中、高度收縮地區，以便集中有限的公共資源改善其中尚有發展潛力的地區；其次，主張在失去活力的地區精減或限制基礎設施和公共設施投入，從而引導居民搬離低活力地區，最終使那裡的建設用地農業化、綠化或生態化。
柯克帕特里克用“城市分診”（urban triage）形象地概括了這種分區、分類、分級進行收縮治理的政策邏輯。但是，他也通過分析底特律的政策實施指出，城市個體生活和機構政治存在“黏性”，因此無論是用激烈還是漸進的方法，完全擦除收縮地區的社會生活殘餘都是非常困難的。最後，這些形態管控政策都聚焦於土地和空間對象，雖然有助於市鎮形象的提升，但都忽略了收縮城市中最重要的人本問題。
3.3 吸引力提升：面向生活品質提升的人本思考
為什麼人們會選擇離開、留在或回到收縮城市？這也是收縮治理研究中的關鍵問題。經濟學家常用“蒂伯特模型”（Tiebout Model）解釋人口在城市之間的遷移，即居民在各城市效用水平（所提供的基礎設施和公共服務）與成本負擔（需支付的房產稅和商業稅）的均衡模型中進行市場選擇，決定遷入或遷離。從中東歐城市的人口收縮現象看，該模型仍具有解釋效力。但是，很多有關收縮城市人口遷居意願的研究發現，現實中的利益權衡比模型中的成本—收益計算更加複雜且多元。
在全球化競爭中，城市需要通過品牌打造和市場營銷吸引流動性極強的中高級人才。然而，在城市吸引力上，人口收縮地區是極端負面的典型。它們常常風貌破敗、經濟蕭條，很多社區在低收入、高犯罪率、低受教育程度下陷入了世代貧困的循環，吸引力極低或為負值。在法國，“居民吸引力”（residential attractiveness）一直是收縮治理語境中最重要的概念。其國家城市復興機構的城市復興政策明確主張“通過提升低收入地區的吸引力，引入中高收入人群入住，實現良性的多社會階層混居，從而帶動衰落地區的經濟復興”。同時，研究也清楚認識到國家城市復興機構的政策勢必帶來紳士化。在收縮城市中，為迎合以青年白領為代表的中產階級而營建的高品質生活（文化消費、生活方式、鄰里特質等），往往與原本的社會階層（通常為中下階層）格格不入。“通過吸引高收入人群提升地區經濟活力”的同時必然“引發紳士化和排擠原有弱勢人群”，這是收縮治理中難以避免的悖論。
同時，遷入的中產階級內部存在需求差異。帕納戈普洛斯等通過調查葡萄牙城市居民的政策偏好發現：（1）年輕人更加關注經濟活力；（2）老年人更加在意安全和設施的可達性；（3）低收入人群更加在乎住房條件；（4）內陸小城市居民更關心公共服務設施配套。並且，人們留守在收縮城市的原因也不同：（1）受經濟能力的限制，無處可去；（2）喜歡城市的歷史遺產或自然景觀，不願離去；（3）有難以割捨的社會關係和地方依戀。也正是因此，日本收縮治理中的適老城市和兒童友好政策，以及地方識別性打造，才會成為提升城市吸引力的有力舉措。
4 總結與建議
城市增長與收縮是城鎮化的一體兩面。生命週期模型揭示了城市收縮的階段性和循環性，啟發式模型描述了單個城市收縮現象的發生邏輯和治理路徑，而政治經濟模型解釋了人口經濟的宏觀—微觀變化和全球性—地方性關聯。一方面，這些理論模型有助於我們將城市收縮現象常態化看待，寬解因城市短期增速放緩或衰退而產生的過度惶恐或諱莫如深。另一方面，政治經濟視角、區域—城市視角和歷史演進視角也給我們理解、總結和歸納收縮治理政策提供了三種截然不同的理論維度。
基於美國、德國、法國、日本和中東歐部分國家的經驗總結，本研究可以給中國的收縮治理提出三條建議：（1）收縮治理仍需依賴於公共部門進行福利性和救濟性投入，自上而下的政府行動結合多方合作的治理方法仍是最有效力的策略；（2）在建成環境上，城鎮需要在收縮時期進行形態管控，引導城市形態進行有序變化；（3）從人本思想出發，恢復收縮城市的生活品質，只有提升宜居性以吸引人口迴流，才能維繫城市可持續發展。這些政策領域都是挽回收縮城市經濟活力、願景預期、市鎮形象、社區文化和城市精神的關鍵議題。
作者：周愷，湖南大學建築學院城鄉規劃系，副教授。[email protected]劉力鑾，湖南大學建築學院，碩士研究生。[email protected]戴燕歸，湖南大學建築學院，碩士研究生。[email protected]
為收縮而規劃：一種悖論還是新範式
城市收縮的國際研究與中國本土化探索
收縮城市的現象、概念與研究溯源
編輯：秦奕
排版：徐嘟嘟、張禕嫻
本文為本訂閱號原創
