當前全國正在推動農村土地承包經營權確權登記頒證的試點，從媒體報道和地方政府重視程度來看，這次農村土地承包經營權確權登記頒證正在成為10多年未見的農村中心工作，各地正以運動治理的模式來打這場攻堅戰。唯一的問題是，無論是農民還是基層幹部都對這樣一場攻堅戰缺少理解，不知道第二輪延包30年還未到期，政府為什麼要發起這樣一場攻堅戰，這場攻堅戰的意義何在。
筆者雖然從事三農研究很多年，對這場突兀而起的土地承包經營權確權登記頒證的原因也甚感困惑，以下是筆者個人對這場攻堅戰的理解。
一. 進行農村承包經營權確權登記頒證，按上篇所述，最為重要的就是要將過去作為債權的土地承包經營權改為物權，從而通過確權頒證給予保護，也就是說，雖然在第二輪延包時，已經由各級政府為農戶頒發了土地承包經營權證，本次確權仍然由地方政府頒發土地承包經營權證，但此證非彼證，過去的土地承包經營權證體現的是債權關係，現在的則是物權關係。以前的經營權證不能抵押、轉讓、買賣，現在的經營權證則可以抵押和轉讓。
在全國各地具體進行的土地承包經營權確權登記頒證試點卻都將工作重點和重心轉向查清“承包地塊面積和空間位置”上，併為此花費甚巨。
全國各地試點任務與山西省幾無不同，按山西省開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點的政策要求：“開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，以現有土地承包合同、經營權證書和集體土地所有權登記成果為依據，查清承包地塊面積和空間位置，建立健全土地承包經營權登記薄，嚴格執行農村土地承包法律政策，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。”
因為當前確權登記頒證工作的重心都在解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明的問題上，且據說正是因為面積不準、四至不清會引起糾紛，影響土地流轉，乃至影響土地承包經營權的實現，因此要通過本次確權登記頒證，讓農民放心。
但問題是，這次確權究竟是要幹什麼？這是兩件不同的事情。
若是物權保護，重在確權，則換證即可。
若是要解決面積不準、四至不清的問題，讓農民最大限度實現自己利益，則實在是讓人無法理解。
2009年中央一號文件規定，開展土地承包經營權登記試點強調“嚴禁藉機調整土地承包關係，堅決禁止和糾正違法收回農民承包地行為”，湖北省委負責人在講話中指出：“開展確權登記頒證試點，是對現有土地承包關係的進一步完善，而不是改變現有承包關係。因此必須以已經頒發的合同和權證為基礎，做到‘三個不得’：不得藉機違法調整收回農戶承包地；不得隨意調整以二輪延包面積為依據確定的農業補貼基礎和農民承擔的費用；不得打亂重分，另起爐灶。”這“三個不得”正是中央文件的規定。
既然“三個不得”，也就是重新確認農民現有承包關係，將第二輪延包的承包經營權證換為現在確權的新證，就可以達到物權保護的目的，根本就用不著地方政府再興師動眾搞一箇中心工作，更不用國家花費千億之巨的確權財政支出。確權登記頒證變成換證，有個別地方二輪延包土地承包經營權證沒有下發到農戶的，也可以藉此換證之機下發到農民手中。
從當前全國開展的承包經營權確權登記頒證試點來看，其主要工作重心顯然不在換證上，而是在解決農戶承包土地面積不準、四至不清、空間不明等具體問題上。
一般來講，如果通過土地確權來摸清當前中國耕地面積，而在全國搞一個測繪運動也並非不可，但問題是，前不久剛公佈的國家第二次土地調查數據，早已通過多種方式包括衛星測繪，比較詳細地摸清了當前中國有大約20億畝耕地，且國土部門早已將耕地所有權的準確面積確到了村社，本次承包經營權確權登記頒證所依據的耕地資料就是國家第二次土地調查數據。
客觀上講，當前農村農民承包地面積普遍按畝來定面積，實測面積一般會大一些，且農村土地承包時，為了公平，有按產量來計量面積的“擔畝”，這樣的“擔畝”，畝產低的劣地面積可能是好地的兩倍。農民承包土地，是在村社集體內承包，畝大畝小，是否合算，村社集體的農民都很清楚，完全不影響農民自己的公平和農業的產量，因為不管用什麼畝來計算，土地面積還是那麼大，產量還是那麼多。這種村社內部的事，國家沒有必要借確權登記頒證去幹預。要知道，農民在村社熟人社會內部對問題的判斷遠比外人要準。因為灌溉條件、土質好壞、位置遠近不同，農用土地具有不同的生產力，先是精確面積是沒有意義的。精確土地面積也許對城市建設用地有用。
至於說農民承包地“四至不清”“空間不明”，筆者在農村調查10多年，從來沒有發現農民承包地出現過“四至不清”“空間不明”引起的糾紛，在村社熟人社會，年年農田作業，怎麼可能不清不明？
也就是說，當前正在全國轟轟烈烈開展的承包經營權確權登記頒證，若是要換證，就沒有必要去測繪。
正因如此，全國很多基層幹部和農民群眾對此次中央進行土地確權表示不理解，覺得完全沒有必要。
二 .既然全國進行承包經營權確權登記頒證，那麼在二輪延包中沒分到土地的農戶就會藉機要求土地權利。他們的要求有正當性，因為1998年第二輪土地延包時正是農民負擔最重的時期，有很多農民棄田外出，沒有參加第二輪延包，後來取消農業稅，土地承包權就變成了巨大利益，他們因此回來要求土地承包權利。如前所述，全國大部分地區對這些回來要求土地承包權的農戶有所回應，即將部分承包地多農戶的土地分給這些沒有承包土地的農戶，從而“完善”了第二輪延包。且第二輪延包30年不變，“完善”第二輪延包時已經取消農業稅，承包地較少的農戶之所以願意接受現實，是因為他們還指望30年後再重新按人均分土地。還沒有到2028年的第二輪延包結束，這些要求土地承包權的農戶只能等待。
如今，全國又在大搞土地承包經營權的確權登記頒證，他們當然不願放棄這次機會，強烈要求補回在二輪延包中自己放棄或失去的土地承包權利，這種願望極其強烈，因為土地承包權中的利益太大，以致成為全國各地承包經營權確權登記頒證試點中最頻繁出現且最難解決的問題。全國大部分試點地區都有條件地部分滿足了這些農民的需求，少數地區因為農民訴求過於激烈而不得不將土地打亂重分。
這樣一來，本次承包經營權確權登記頒證就會陷入困境，若有條件地部分滿足少地農民訴求，就會損害農民30年不變的政策預期。若沒有這次確權，當地農民的激烈訴求也不會被激發，土地承包現狀是可以30年不變的。結果，確權不是穩定了土地承包經營權，而是削弱了土地承包經營權。
如果此次確權後，為了保持土地承包經營權的穩定，而到二輪延包結束的2028年仍然延包且“長久不變”，那麼即使現在正開展的土地確權有條件地部分滿足了少地農民的訴求，到二輪延包期滿不再重新進行承包，這對少地農民來說就仍然是不公平的，不正義的。而若本次確權堅持不考慮少地農民的訴求，到二輪延包到期後不進行土地的重新承包，那就太不公平，太無正義了，因為1998年放棄或失去土地承包經營權的農民已經期待了30年！
也就是說，目前正進行的承包經營權確權的目標是什麼不清晰。若調，則導致承包經營權的不穩定，從而降低土地產權預期，若不調，到第二輪承包期滿必調，則目前的確權就無意義，同樣達不到提高農民土地權利預期的目標。
媒體乃至政策官員都講，承包經營權確權登記頒證可以讓農民吃上“定心丸”。《蕪湖日報》報道土地確權的標題就是“土地確權給我們流轉吃上了‘定心丸’”，報道中，無為縣農經辦主任潘建華說：“領到證後，農民就等於握住了自己的土地使用權，無論誰想再動這塊承包地，都必須經過農戶的同意。”厲以寧也說：“據我們在湖北、江蘇、山東幾省的調研，發現從事土地流轉的農戶普遍存在一個顧慮，這就是心裡不踏實，即久而久之，流轉出去的承包地還屬不屬於自己。”我在全國調研10多年卻沒有發現農民有這樣的顧慮，因為農民現在手上有位置十分明確的土地承包經營權證。
如果確權的目的是為了保護物權，就是保護農民自由支配土地的權利，甚至可以抵押、轉讓、買賣，那麼這樣的確權無異於換了說法的土地私有化，這樣的確權就是要徹底架空村社集體所有權，變相土地私有化。
在中國仍然有2億多戶小農，近7億農村人口和2億多尚需依託農村完成勞動力再生產的進城農民工的背景下，城市顯然還沒有為進城農民提供體面安居的就業與收入條件，相當部分甚至絕大部分進城農民的父母子女仍然留守農村，他們年輕時進城年齡大了可能還要返鄉，他們就是不能失去土地的人，是土地不能作為財產抵押轉讓的人，他們的土地就是基本保障和社會保險。從這個意義上講，向所謂物權保護進行的確權，表面上是實現農民土地財產權，實際上卻可能讓農民失去土地這個基本保障。農民進城還可能返回農村是他們的基本人權。
更糟糕的是，本次確權的目的、出發點，在一些地方不是為了解決小農生產經營中存在的問題，而是為了搞土地流轉和規模經營，發展所謂現代農業。湖北省委領導2014年4月農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作電視電話會議上講了這麼一段土地確權的意義：“規範農村土地流轉、培育新型生產經營主體、發展適度規模經營是農村改革發展的方向。只有做好土地確權登記頒證，農民才能卸下包袱，放心外出務工就業、進城落戶，承包地才能流轉出來，新型農業經營主體才能放心地進行規模經營，農村各類生產要求才能得到優化配置，這樣農村改革才有源源活水。”“要使這些新型農業經營主體更好、更大規模地流轉土地，發展現代農業，就必須對土地承包經營權確權登記頒證。”
《安徽日報》總結潛山縣土地確權時寫道：“土地確權的最大意義是它能為以後的土地流轉提供保障。”
也就是說，承包地確權登記頒證的目的就是為了加快農村土地流轉、培育新型農業經營主體、發展現代農業，土地確權不過是當前中央從政策到資源再到話語支持所謂的新型農業經營主體和支持資本下鄉的一個方面。
當前學界乃至政策部門的主流意見都是推動土地流轉，培育新型農業經營主體，發展規模經營，發展現代農業，認為一家一戶小農很快就會被淘汰出局了。在這樣一種預設下，通過承包經營權的確權登記頒證，加快發展以規模經營為基礎的現代農業就變得理所當然。但這完全不符合中國國情、農情。
三 .當前中國農村正處在極其快速的變化中，其中三個方面的變化尤其重要：一是農業機械化迅速推進，之前分散細碎的土地種植模式難以適應機械化的推進；二是農戶全家進城不再種地，之前村社集體承包給農戶的土地中，只有部分土地仍然由原承包戶耕種；三是大量青壯年勞動力進城，農業尤其是糧食種植越來越由老年人來完成，糧食種植產業越來越成為老人農業。也就是說，農業生產力發生了巨大變化，與之相適應的農業生產關係尤其是土地承包制度應該隨著農業生產力的變化而進行調整。遺憾的是，當前確權確地確四至的思路根本不瞭解當前農業生產力的變化情況，不瞭解種田農民的痛點在哪裡，而只是一味強調固化承包農戶對具體承包關係乃至具體地塊的承包權利。
在農業勞動力比較少，且糧食越來越靠中老年農民種植的情況下，農民最大的期盼是形成適度規模經營，尤其是將分散地塊集中進行耕種。分田到戶之初，農村勞動力沒有進城務工經商機會，農業剩餘勞動力很多。人多地少的國情決定了承包地首先要公平，所以全國幾乎所有農村，村社進行土地承包到戶都是按土地肥瘦、位置遠近、水源條件好壞均分，從而在全國農村普遍形成了農村“人均一畝三分、戶均不過十畝，地塊七八處”的小農經營格局。在農民未進城務工經商、農村剩餘勞動力比較多的情況下，地塊細碎分散不是太大的問題。現在的農村，有接近一半的農戶外出務工，土地的承包者與經營者發生分離，農村勞動力也不再充裕，以農業機械化迅速推進為典型的農村生產力的變化，使之前細碎的經營權已經無法適應農業生產的需要。農民計算，僅僅將自家分散地塊集中到一塊劃片承包，連片經營，就可以降低1/3的勞動投入，減少1/3的農業支出。農民當前最為關心的是如何整合分散的土地產權，以方便耕種，而“確權確地確四至”的農業政策將承包戶的地塊固定下來，從而使破碎土地產權再進行整合的可能性幾乎沒有了。“確權”不是改善了農民的處境，而是讓農民多流汗、多流淚、甚至要付出流血的代價——因為地塊分散、灌溉不便、機械下田不便，引發農戶之間的激烈衝突也屢見不鮮。
分田到戶以來，三農政策一直在強化給農戶更大土地權利。廣西農民也說“國家不能只給我們錢，還要給我們權利”。看起來農民與國家共享一套權利話語，仔細一問，農民其實是要求村社集體有更大土地調整權利，要擴大村社集體權利以對付少數釘子戶，從而在村社集體的土地所有權與農戶承包經營權之間找平衡。
農民為什麼要求擴大村社集體的土地權利？很簡單，離開村社集體，“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小農無法依靠單家獨戶來解決農業生產所需的最低限度的公共服務與基礎設施建設。在實踐中，村莊中有壞幹部也好過無村幹部，在有些地方進行土地整理，壞幹部通過強制來平整土地可以極大地便利農民的耕作，所以農民對這樣的村幹部是充滿感激的，因為他們真正解決了自己在生產中遇到的困難，從此可以少流汗少流淚。沒有得力村幹部，一家一戶小農在農業生產中充滿了無奈。奇怪的是，至今仍有政策研究者在擔心村幹部合夥操縱剝奪農民的土地權利。
相對於農民進行農業生產，現在農民的土地權利已經很大了，也足夠了。他們現在要的不是土地權利而是生產便利。三農政策本來是要回應農民進行農業生產存在的“不便利”、存在的超出一家一戶就十分困難的公共服務等痛點，如今卻固執地按自身的邏輯向前走，強調給農民更大的土地權利已成了一種政治正確，成了出口習慣。
貴州湄潭1987年開始試行“增人不增地、減人不減地”（即“生不增、死不減”）政策。2011年，當時參加政策試驗的國務院發展研究中心劉守英研究員再次來湄潭調研，發現93%的農民認為應當“增人增地，減人減地”，絕大多數農民反對“生不增、死不減”。劉守英顯然對這個調查感到不解，只能歸結為農民觀念太保守。他不理解的是，農民之所以反對“生不增、死不減”，不僅是要公平，而且是要效率。“生不增、死不減”的結果就是將村社集體的土地所有權徹底虛化。而離開村社集體為農民提供生產生活服務，細碎而分散的土地，農民如何可能耕種得好？
村社集體調地權力的關鍵是建立應對差異化的農民生產需要的治理機制，而不是簡單的公平需求。正是可以調地，形成了由村社帶領農民直面生產矛盾的機制，形成了解決矛盾的機制，包括適應生產力變化的生產關係調整的機制，也才可能激活使用自上而下資源的機制，建立農民的主體性和主動性。離開了村社集體，農民就只是分散孤立的個體，無所謂主體性和主動性了，這樣的農民個體權利越大，農民越是沒有辦法種地。湄潭農民之所以普遍反對“生不增、死不減”，是因為他們在生產生活實踐中深切感受到了離開村社集體調整土地的權力，僅靠個體農戶的積極性，完全無法解決他們生產生活中的困難和矛盾。尤其有趣的是，一方面，我們要給農民更大權利，是因為我們認為農民需要更大的土地權利，但另一方面，實際上，湄潭農民反對“生不增、死不減”，我們卻幾乎無視。
中國正在快速現代化，中國農村正發生千年未有之大變。如何利用現在中國農地制度的優勢，真正理解中國農民的痛點，制定出切合中國農村和農民實際、也切合當前中國國情的三農政策，真正做到“不唯上、不唯書、只唯實”，實在是很有必要！
