城市建設、城市經營是中國經濟發展濃墨重彩的篇章，在這個過程中，政府各類平臺公司發揮了統籌運作的重要作用。但隨著國家加大對政府隱性債務風險的管控，平臺公司亟需通過盤活存量、轉型增量的方式，在加快轉型來實現自身可持續發展的同時，支撐保障政府重大招商引資項目和重大基礎設施項目的資金需求。
一、“活下去”—整合資源，提升融資實力
轉型發展的前提首先是妥善安排好存量債務，實現融資暢通，助力轉型發展。就目前來看，我市各平臺公司融資均面臨可持續的問題，為此亟需進一步整合資源，提升平臺公司的資產質量、總量和經營性收入與現金流。思考一些路徑如下：
（一）資產、特許經營權等資源
1、政府及各事業單位等所屬資產。該類資產在平臺公司發展過程中大部分已注入，可繼續梳理剩餘的部分資產注入。對於經營性資產如房產，可直接注入平臺公司，或者可以通過政府控股的另外一家平臺公司向政府購買資產，然後政府再將該資產劃轉給平臺公司（採取此種方式可增加政府財力）。
2、採礦權及砂石開採權等礦產類資源。該類資產通過招拍掛或政府注入的方式，將礦產品開採權及砂石經營權劃轉至平臺公司，充實平臺公司的資產和業務，為平臺公司持續融資和繼續運營打下牢固的基礎。後續管理通過二次轉包或者授權許可方式進行，具體運作方式可根據平臺公司情況選擇。
3、各類特許經營權。目前很多城市的主要收益性資產或業務，基本都是引入社會第三方以拍賣、授權經營、PPP項目等一次性將收益資源轉讓出去，包括市政、水務等，未來在條件成熟的情況下可收回部分經營權如市政管養、交通運輸等，交由平臺公司來運營。此外，可以根據城市經營需要，爭取一些特許經營權，比如：
（1）農村土地承包經營權整合。根據《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》、《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確提出“三權分置”改革，繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新。為更好充分促進土地資源合理利用，發展多種形式適度規模經營，推動現代農業發展，平臺公司可以在統籌土地經營權方面應發揮必要的協調作用，搭建起作為所有權、承包權與經營權之間的橋樑。當地政府可以統籌轄內所有土地的經營權，由平臺公司統一管理土地經營權流轉，通過轉租、分包、委託經營、代為經營等方式獲得業務收入。
（2）城市道路臨停泊位特許經營權。以鎮江市為例，鎮江市為解決“停車難”“優化停車管理”，將市區範圍內全部道路臨停泊位智能化改造、政府經營性停車場智能化改造以及已有運營的公共自行車、有樁助力共享單車、無人收費系統等等項目的併購打包推動“互聯網+停車”全覆蓋項目，通過招標確定由鎮江交通集團運營，經營期30年，中標價1.72億元。該項目既增加了鎮江交通集團的經營收入，又提升了城市品質和停車管理服務水平。
（二）供應鏈業務資源
關於開展供應鏈業務，主要目的是增加平臺公司的經營收入和現金流，薄利多銷。涉及業務資源包括建築企業的材料採購、政府的大宗採購比如全市醫療資源採購、園區企業的上下游採購和銷售等。例如安徽省的滁州經開區平臺同創公司開展的業務規模較大，該公司2018年供應鏈業務收入23億元，2019年供應鏈業務收入40.85億元，並於2019年獲得評級機構—大公國際AA+評級。具體做法：
1、與第三方機構合作，開展倉儲貿易。目前滁州經開區平臺公司—同創公司通過在上海上港物流金屬倉庫、中儲物流金屬倉庫等大型央企、國企倉庫庫內開展電解銅貿易，直接在庫內實現倉單轉移，貨物交易流轉，該板塊盈利模式為通過同時確定上下游，鎖定利潤保證不虧損的情況下快速擴大銷售收入，主要合作伙伴為河北物流金屬材料有限公司、河北省國和投資集團有限公司、上海京慧誠貿易有限公司、天津創恩科技有限公司、安徽晉源銅業有限公司等大型國企、央企及骨幹企業合作。
2、與建築企業合作，尤其是中標當地工程項目的建築企業。目前滁州經開區平臺公司—同創公司正與中鐵四局、中交集團、中鐵二十三局等大型央企建築公司開展合作，為其供應鋼材等建築材料，該板塊盈利模式為通過與上游專業央企供應商及央企同時簽訂貿易合同，以調節價等方式防止鋼材價格波動鎖定固定利潤賺取收益。
3、與園區企業開展供應鏈貿易合作，為企業解決從採購、生產、銷售整個鏈條的供應鏈業務服務賺取穩定收益。（1）目前滁州經開區平臺公司—同創公司正與滁州銀興新材料有限公司、滁州揚子汽車車橋製造有限公司等企業開展合作，未來規劃繼續保持當前業務量的基礎上，加大與園區骨幹企業的合作，另外探索經開區內工程建設項目建材供應業務賺取更大利潤。該板塊盈利模式為一般根據下游需求再尋找上游，或者直接介入原來的上下游關係中，上下游同時簽訂合同，鎖定價差利潤。（2）馬鞍山的鄭蒲港新區自綜合保稅區肉類口岸於2018年6月開始運營起，平臺公司也通過子公司鄭蒲港綜保投開展肉類等商品銷售，主要採取“以銷定採”模式：下游澤興公司提出肉類需求並預付部分銷售款給公司，由公司將預付資金支付給優合公司；優合公司與國外牲畜養殖場及加工廠簽訂長期框架合作協議，將預付貨款匯至國外銷售方。最後，銷售方在收到預付款後，將肉製品裝箱海運。隨著綜合保稅區的不斷髮展，該業務發展較快，該類業務收入快速增長。2019年，鄭蒲港建投公司實現商品銷售收入4.45億元。
4、政府性採購代理比如醫療資源。根據《國務院辦公廳關於進一步改革完善藥品生產流通使用政策的若干意見》，推動醫藥流通管理，推行兩票制管理升級，將目前醫藥採購職能統一納入平臺公司新設藥材公司管理或者是已有的國有藥材公司管理，然後將已有的國有藥材公司的股權劃轉至平臺公司，這樣便能大幅增加平臺公司經營業務流水。
5、標準化廠房園區的服務包括供電、物業等,打造集中運營服務平臺。集成園區運營各項服務終端，由公司統一與售電公司結算實現代收電費收入，再與電網公司簽訂協議替園區企業支付電費，通過這種業務模式，不僅可以擴大收入規模也可以同時關注到園區的企業發展動態，更好管理園區企業規劃發展。
（三）政府項目代建管理收入
政府投資工程是政府提供公共服務的重要保障和手段，政府投資工程建設組織方式直接關係到項目的管理水平和投資效益。為加快推進政府投資工程集中組織建設，提升政府投資工程建設管理水平，經江蘇省政府同意，江蘇省住建廳、省發改委、省財政廳印發《關於印發推進政府投資工程集中組織建設的指導意見的通知》（蘇建建管〔2018〕23號），明確各級政府要確定或組建負責本地區政府投資工程集中組織建設的實施單位，一般江蘇省各地實際操作都是選擇平臺公司。由於政府項目支出現金流金額也較大，可以考慮做大平臺公司的業務流水。
（四）收購產業公司或上市公司
1、收購產業鏈相關公司如建築公司。平臺公司可依託城市建設業務優勢，推進建築產業發展，前期可以通過全資併購或相對控股方式，實現對建築公司並表，增加平臺公司經營收入和流水。後期可以通過與建築公司合作成立合資公司，逐步培育建築資質，承接政府工程建設業務。2019年8月，揚州龍川控股公司通過購買的方式取得江都建設35%的股權並通過一致行動承諾實現對江都建設的控制，納入合併範圍新增建築服務業務，收入62.14億元，佔營業收入的63.18%。鎮江新區平臺公司也在推進建築業務的拓展，一方面主動承接區域類的各項工程，一方面與央企等建築企業合作投資項目開發如PPP等項目。
2、收購上市公司。收購上市公司是近幾年平臺公司轉型發展的路徑之一。浙江省為促進政府平臺轉型對縣區級考核就提出3年內孵化一家上市公司或收購一家上市，促進區域內相關資產整合、產業融合、產業帶動。目前全國各地平臺公司均由不少收購上市公司的想法，在謀求合作共贏的情況下，收購上市股權實現並表，解決平臺公司業務及資金流水問題。
例如：江西萍鄉經濟技術開發區通過地方國資平臺公司收購星星科技控股權以後，一方面，萍鄉經開區管委會充分利用其國資平臺資金優勢，幫助星星科技增強資本實力，改善財務結構，幫助上市公司優化升級，協助上市公司完成資本運作擴張，設立產業投資基金和併購產業鏈上下游企業，幫助上市公司實現戰略擴張。另一方面，萍鄉經開區管委會利用上市公司的產業資源，逐步打造當地優勢產業—電子信息產業，通過資本運作探索出精準招商的新路徑，壯大產業集群推動園區高質量跨越式發展。
（五）存量建設項目盤活的思考
以A城市為例，A城投公司為區域發展墊資建設了大量基礎設施工程，受限於財力有限，公司的政府應收賬款金額不斷增加。經與諮詢機構初步溝通了一個模式：將地下綜合管廊、市政道路及附屬工程等項目打包包裝經營、道路養護、道路臨時停泊等業務，採用TOT模式實施，讓A城市的另一家平臺公司獲得經營權，並支付經營權費用至當地政府，增加政府財政收入，然後當地政府再撥付資金至A平臺公司，消減A平臺公司的政府應收賬款，實現政企資金的互通。具體操作需要根據每個城市的實際情況，整合城市既有的運維資源。
二、“搶發展”—運作資源，提升“造血”能力
轉型之路無法一蹴而就，也並非一帆風順。隨著城市基礎設施和城市功能的逐步完善必然導致城市建設任務量的萎縮，加之國家政策限制地方基建投資衝動，平臺公司的業務佈局需在保證基本城市建設需要的基礎上，逐步向經營城市的方向發展，並適時積極拓展產業類和金融類業務，由服務城市建設向經營城市、帶動地方產業升級轉型。總體上平臺公司須在“資金、資產、資本”上全面發力。重點在五個方面取得突破：
（一）資產管理方面，推進“增”與“轉”相結合
“增”，即增加經營性資產和經營性收益，一方面通過對比賬面和實物資產，對現有國有資產進行全面梳理和科學分類，推進專業化運營，確保各類資產承接得住、管理得好、運營得當。另一方面，加快推進對重點企業的股權併購，進一步優化集團造血功能；“轉”，即資產轉性，進一步加大各級國有資產歸集力度，聯合相關部門，推進資產從“價值發現”到“價值實現”的轉性，充分挖掘潛在價值，達到資產增值的目的。
（二）資金支撐方面，推進“直融”與“間融”相結合
一方面，搶抓隱性債務置換和金融政策的窗口期，積極與金融機構開展多維合作，提高企業債、公司債、中期票據、資產證券化等直融比重，積極拓展綠色債、停車場專項債、創投基金債、短期公司債、海外債等融資渠道，確保資金剛性兌付。另一方面，全面提高資金使用效率，優化債務結構，控減融資和資金佔用成本，推進集中收付和預算管理常態化，保民生、保建設、保運營。
（三）資本運作方面，推進“投”與“管”相結合
“投”，嚴格把好投前分析研判和審批關口，制度化、流程化、規範化操作，因企、因業施策，加大對國有資金、投資項目的風險評估，進一步提高效益。“管”，強化投後管理，著重做好監管和賦能兩方面工作，通過制定一攬子的績效評價體系，強化對被投企業的人、財、物、事的全流程監督管理，幫助企業導入各類市場資源，促進被投企業可持續、高質量發展。
（四）產業佈局方面，推進“城市建設”與“城市經營”相結合
第一，基礎設施建設仍然是核心，可依託城市建設業務優勢，進行產業鏈前後向延伸，逐步介入城市規劃、土地一級開發、建築施工、地產置業以及持有物業經營等業務，實現全產業鏈經營城市。比如前面我們討論的建築施工業務。
第二，公共服務是重點，能夠帶來穩定現金流，並且抓住水務、燃氣、公交、供暖等公用事業機會，也就抓住了城市核心客戶群體，提供傳統服務的同時深度挖掘潛在需求，也能為平臺公司未來新業務發展提供基礎和支持。比如安徽馬鞍山博望區城投，雖然業務量不大，但也構建了陵園、公交、人力、公車租賃、廣告、水廠等公共服務業務。陵園業務這塊，2019年博望區城投公司競得181.53畝殯葬用地用於橫陽山陵園項目開發建設，現已取得經營性公墓證書，預計項目遠期毛收益約20億元。
第三，金融板塊是必需，要通過產業基金、引導基金的設立，引導政府資金、社會資本共同參與城市建設，要積極利用股權投資拓展產業佈局，通過開展基礎設施資產證券化盤活存量、放大增量，同時也要適時佈局小額貸款、融資租賃、商業保理等金融業務，以產促融、以融興產，實現產融結合的良性發展模式。
第四，發展新型業務是拓展，要依託平臺公司項目資源獲取優勢，響應所在區域的產業發展規劃，通過股權投資、內部創業等機制，積極佈局戰略性新興產業與地方扶持產業，逐步打造圍繞城市建設和發展的城投產業生態圈。比如前面談討的特許經營、供應鏈貿易、併購產業公司或上市公司等。
（五）內部建設方面，推進“規範治理”與“能力提升”相結合
一是抓規範，固化制度流程。按照現代企業治理要求，加快構建以信息化為基礎的管理體系，全面做實預算管理、目標管理、績效管理、現場管理，將黨的領導與完善公司治理相統一，建章立制，高效執行。二是抓隊伍，提升專業化水平。外部，加大市場化招聘力度，積極拓寬金融、工程、法務等專業人才招聘渠道；內部，強化目標管理和培訓力度，建立競爭擇優、責任到人、能上能下的選人用人機制，打造城投脊樑。三是抓考核，硬化激勵措施。以經營效益為中心，不斷完善與公司發展定位、崗位職責相匹配的業績考核機制，探索經營層持股、項目跟投、虛擬股權等激勵措施，激發積極性、創造性。
三、相關工作建議
（一）精準定位
以中央、省、市關於國資國企改革的部署要求為引領，助力各平臺公司實體化轉型，推動區域優質要素資源集聚，不斷增強平臺公司經營性資產、經營性現金流、經營性收益，平臺公司努力“活下去”、“搶發展”，通過加快市場化轉型完成逐步化解政府隱性債務，培育區域國有企業發展的示範和標杆。
（二）靶向發力
平臺公司要充分發揮實體化轉型的主體作用，遵循“市場化、平臺化、資本化、體系化”發展路徑，把握關鍵、高點謀劃，聚力推動核心板塊的做大做強，以重點板塊突破帶動整體轉型發展。
（三）要素支撐
各級政府、產業園區要從打好金融風險防範攻堅戰、發展壯大地方國有經濟的政治高度出發，實實在在為平臺公司轉型發展辦實事、做好事、解難事，提供全方位的要素支撐。
一要開放市場。創新探索並積極向平臺公司開放教育醫療、信息服務、能源管理、文體旅遊等優質市場資源，幫助平臺公司獲得更多的市場收益權，努力形成開放一個市場、發展一個產業、做強國有企業的良好格局。
二要降低成本。堅持集約節約發展思維，系統化出臺相關政策，提高平臺公司信用評級，統籌建立資金池，幫助控減融資、資金佔用等成本，推動平臺公司縮減包袱、輕裝上陣、高效運轉。
三要整合資產。全面梳理經營性資產和優質非經營性資產，有序向平臺公司導入，不斷優化資產屬性，變資產為資本、資金，增強發展動能。
四要強化服務。樹立精品服務意識，在項目推進、資本運作、人才引進、業務指導等方面拿出實實在在的舉措和辦法，真心實意幫助平臺公司破解轉型面臨的發展難題。
（四）組織保障
為加強對平臺公司轉型工作的組織領導，高質量推進平臺公司市場化、平臺化、資本化、體系化運營，成立由各級政府主要負責人擔任組長，職能機關的主要負責人為組員的平臺公司轉型發展領導小組，保障平臺公司各項轉型工作的順利推進。
