時代財經 餘思毅
眼下穀雨已過，春耕生產工作進入關鍵時期。但由於持續至今的新冠疫情和蝗災，今年以來的全球糧食生產和貿易受到極大影響。聯合國世界糧食計劃署（WFP）本週警告，新冠疫情會引致大規模的糧食危機，令遭受嚴重飢餓的人數增至2.65億。
糧食安全得到高度重視，4月初，中國多地農村如湖南永州、江西贛州、井岡山等地傳出嚴懲耕地撂荒。
耕地拋荒是否普遍，其原因是什麼呢？保證耕地面積對糧食安全維護有何意義呢？4月24日，時代財經專訪了武漢大學社會學院院長、武漢大學中國鄉村治理研究中心主任、博士生導師賀雪峰教授。
賀雪峰指出，拋荒現象現在較為普遍，主要是農產品價格走低，農民為了調節生產進行季節性拋荒。目前沒法對全國拋荒的耕地面積給出一個準確的數字，但若假定現有土地拋荒面積比較大的話，則說明中國糧食增產的潛力非常大。
賀雪峰表示，“糧食安全不會成為問題，最大的問題是農民。要慎防生產過剩，穀賤傷農。”
至於加速土地要素流傳是否會帶來侵佔耕地問題，賀雪峰認為，中國完成城市化最多還需要新增3000萬畝建設用地，其中佔用耕地也就大概2000萬畝。2000萬畝僅佔目前耕地保有量的大概1%，影響不了“嚴守18億畝耕地紅線”的大局。
武漢大學社會學院院長、武漢大學中國鄉村治理研究中心主任、博士生導師賀雪峰教授
遏制拋荒，慎防“穀賤傷農”
時代財經：4月初，湖南永州、江西贛州等地傳出嚴懲耕地拋荒。目前耕地拋荒普遍嗎？主要發生在哪些區域？
賀雪峰：耕地拋荒比較普遍。拋荒主要有三種情況：第一是季節性拋荒，原來種植三季現在只種兩季，或者是原本耕作兩季現在只種一季，雖然耕地有季節性拋荒，耕地生產能力卻是沒有問題的。例如，湖北有冬季種油菜的傳統，由於油菜價格持續走低，種油菜虧本，現在湖北絕大多數農戶不再種植冬季油菜了。
第二種情況是深山大川或是高寒地區，土地貧瘠，地塊細碎，灌溉困難，難以機械化，這些地方就會出現拋荒。這種土地拋荒與國家“退耕還林”政策是匹配的，是合理的。
第三種情況是大城市郊區農田沒人種出現拋荒，原因是大城市郊區有太多務工獲利機會，糧食價格太低，種糧收入遠低於務工收入，所以農民不願意種田。
總體來說，當前全國農村耕地拋荒比較普遍，主要是季節性拋荒，季節性拋荒不影響土地生產能力，屬於正常的市場調節行為，農產品價格上漲，農戶就會提高複種指數。
時代財經：國家強調穩定糧食生產，做好春耕備耕，強化田間管理，奪取豐收。復耕是否對糧食安全有何意義？
賀雪峰：目前沒法對全國拋荒耕地面積給出一個準確的數字，假定現有的耕地拋荒面積比較大的話，就說明中國糧食增產的潛力也很大。
拋荒說明土地沒有開足馬力生產糧食，現在糧食庫存卻是很充足的。最近十年中國糧食存儲量和產量持續走高。既有進口糧食的原因，也有糧食生產能力提升的原因。
糧食安全的根本不是生產出大量糧食，而是要“藏糧於技”。糧食增產來自於科技進步，來自於農業機械化。舉個例子，2014年武漢郊區拋荒很嚴重，有人購置了大馬力機械，當年開荒800多畝土地當年豐收。再比如，海水稻種植，鹽鹼地開發，都有很大增產潛力。
糧食安全應從兩個層面來認識：短期內，全球疫情下，國際糧食貿易可能受到影響，但中國有足夠的糧食儲備，能夠從容應對。從長期來看，中國人口峰值原來預計要達到15-16億，目前看來峰值不會超過14.5億，長遠來看糧食安全也是沒有問題的。
此外，在短期糧食安全方面，中國增產糧食的能力也是非常強的。當前中國農業是石油農業時代，不再只是靠人力和畜力。
時代財經：使用行政手段要求復耕耕地，會帶來什麼？
賀雪峰：農民拋荒耕地、不願意種地，是因為種地不賺錢。最根本的原因是糧食供大於求。假如糧食少了，價格上來了，農民很快就會提高複種指數。
目前地方政府普遍重視糧食安全，要求農戶提高複種指數，尤其是嚴禁耕地拋荒，這是好事。不過我也擔心糧食種多了，供過於求、賣不出去，農民就要虧本，就會再次“穀賤傷農”。
前幾天美國的原油期貨交易，歷史性地跌入負數區間，降到-37.63美元一桶。一開始我無法理解，但後來仔細看報道發現，原來是原油沒地方存儲，這與牛奶不一樣，牛奶還能倒地下，石油不能倒到海里。
同樣道理，糧食生產出來後要有倉庫儲存，國家糧庫儲存不了，無法收購農民生產出來的糧食，農民就要吃虧的。
時代財經：是否意味著復耕、提高產量等手段能確保糧食安全，但會導致農民收入減少？
賀雪峰：中國“三農”問題裡面，糧食安全問題只是一個方面的問題，最根本的問題是農民問題。
農村是中國現代化的穩定器與蓄水池，一旦出現重大的經濟社會問題，農村的重要性就體現出來了。2008年金融危機對很多國家造成巨大沖擊，甚至帶來了社會動盪。因為有農村這個後方，中國就具有很強的應對危機的能力。
今年新冠肺炎疫情暴發，農村再次成為了中國的穩定器。從城市返鄉的農民工，在農村生活，住自家的房子，幾乎沒有生活消費，日子過得很平穩。即使疫情對中國經濟產生影響，農民照樣可以在農村生活得不錯。受疫情影響，很多返鄉農民留在農村種田，生活無憂。他們將之前拋荒多年的土地重新耕種起來，也增加了農業產出。
新冠疫情幾乎可以肯定會帶來全球經濟蕭條，但土地和農村依然是中國穩定的根基，農村為全國八億農民提供了退路，中國就有從容應對經濟蕭條的能力。
地方政府千萬不能為了提高糧食生產能力，把農民的土地權利剝奪了。要防止資本進入農村，借發展規模化經營和現代農業剝奪農民的土地權利。
時代財經：疫情後，是否要加大推行“鄉村振興戰略”的力度？
賀雪峰：當下，我覺得沒有必要加大對農村的投入。今天全世界經濟增長和發展的中心都是在城市，在中國“卡脖子”的問題是高新技術，是產業升級的問題。
我們說振興鄉村、建設“美麗鄉村”，不是要把農村建的比城市更好，而是要保障農村基本的生產生活秩序。市場能夠解決的政府就不要去管，市場解決不了的，政府才去兜底。
靈活土地使用 統籌城鄉發展
時代財經：有觀點認為，耕地減少主要是土地增減掛鉤相關政策開了“口子”，使耕地沒有得到保護。你怎麼看？
賀雪峰：“土地增減掛鉤”全稱叫“城鄉建設用地增減掛鉤”，城市的建設用地的增加與農村建設用地的減少掛鉤，主要是建設用地的增減，不涉及耕地。
最近這十幾二十年來，國內普遍焦慮於城市快速發展佔用大量農田。一般城市都建在三角洲地區，如珠三角、長三角，而三角洲地區都是土地最肥沃的平原地區。政府為了嚴格保護農田，劃定“永久基本農田”，這些做法確實對保護土地有很重要的作用。但另一方面，我們不能把嚴格保護農地絕對化。
城市有其發展規律，城市規劃是按城市發展規律進行的規劃。城市發展要佔用土地，城市規劃就需要土地規劃的匹配。很難想象在城市中心保留大片基本農田，因為這會對城市運轉造成效率損失。
目前中國的土地城市化已經接近尾聲，我個人預計，中國要完成城市化，最多還需要3000萬畝土地，其中大約2000畝耕地。這2000萬畝耕地的調整不會危及耕地的“18億畝紅線”。城市化完成了，農民進城了，很多農民就會騰退出宅基地。中國目前有2億多畝宅基地，只要騰退出一半就是一億多畝。
城市合理規劃，提高城市效益，可以節約出成千上萬億的資源，這些資源投入農地開發，統籌城鄉發展，可以提高整個社會的運行效益。所以，我認為，土地保護不應是僵化的、絕對化的，要考慮城市發展階段和城市發展本身的規律。
時代財經：今年3月1日，國務院對用地審批權出臺了新政策對土地審批放權，北京、天津、上海、廣東等8省市試點對“永久基本農田”轉為建設用地的審批權下放到地方，原因是什麼？
賀雪峰：疫情後拉動經濟，要進行新基建，就需要更加靈活的建設用地審批。中央將部分建設用地審批權下放到省，是為擴大內需做準備的。
基本建設用地制度並沒有變化，建設用地審批權下放到省，僅僅是增加了靈活性。
時代財經：4月初中共中央、國務院發佈《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提到：“在土地要素方面，著力增強土地管理靈活性。一是靈活產業用地方式，推動不同產業探索增加混合產業用地供給。二是靈活土地計劃指標管理，探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。”該如何理解這一推進土地要素市場化的文件？
賀雪峰：作為市場要素的土地，主要指的是指建設用地，不是指農地，所以與糧食安全無關。
為保護耕地，中國對建設用地採取了比較嚴格的控制，導致建設用地相對稀缺。建設用地不僅成為生產要素，而且成為再分配要素。廣州一畝建設用地能拍出幾百萬、上千萬元的價格，為什麼會有如此高的地價？第一，城市聚集效益使得某些特殊區位成為“超級地王”；第二，國家控制建設用地指標導致建設用地相對稀缺，稀缺產生價值。
城市建設佔用耕地，根據佔補平衡的原則，佔用耕地必須補充新增耕地。比如廣東省每年建設佔用耕地10萬畝，就需要補充10萬畝新開墾的耕地。佔補平衡在實踐中確實存在“以劣補優”的問題。
不過，正如前面說到的，中國土地城市化接近尾聲，即使城市化佔用了2000萬畝耕地沒有補充，這2000萬畝耕地也只相當於20億畝耕地的1%。而農民進城後，他們一半人退出宅基地就可以復墾出上億畝耕地。所以，我國耕地保有量不低於18億畝的紅線是沒有問題的。
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