文 | 李鐵
近些年來，房地產曾經是國民經濟發展的重要支柱，無論是從其產業帶動性上看，還是對城鄉居民生活水平的改善，或是對地方財政和城市基礎設施建設的支撐方面，都曾經發揮過重要的作用。
但是，在中國特殊的體制條件下，由於政府和市場的雙重推動，導致了對房地產發展的過度依賴，特別是在地方政府層面，地方債務增加，城市發展過於粗放，成本大幅度提高，房地產供給與實際需求在空間上嚴重的不平衡等。
正是在這種狀況下，中央政府採取了嚴厲的房地產調控政策，從限價、限貸、限售、限建等政策入手，試圖控制在局部地區和城市的房地產過度發展，進而緩解可能帶來的金融風險。
由於這種政策的急剎車和強烈的行政調控色彩，導致與房地產有關的產業鏈發生了急劇斷裂，也在一定程度上影響了經濟的增長速度，同時加劇了地方債務問題的惡化，當然也影響到了就業和消費形勢。
但是，今年突然暴發的新冠肺炎疫情，使得中國的經濟發展蒙上陰影。隨著國內疫情趨向平緩，最近很多人關注中國房地產發展的問題，也有人認為房地產調控可以放鬆，甚至提出要通過房地產政策的調整來刺激經濟的增長和復甦。
疫情打亂了城鎮化節奏
2019年，全國商品房銷售面積17.16億平方米，比2018年減少了96萬平方米；2019年汽車銷量比2018年減少了311萬輛，而2020年2月汽車銷量當月值僅31萬輛，同比增速為“－79%”；2019年電視機和家用電冰箱的銷量分別是18987萬臺和7921萬臺，分別比2018年減少了1320萬臺和84萬臺。這些數字說明，至少在疫情前中國工業製成品銷售形式出現的變化，應該是與房地產調控政策有直接的關係。
如果按照房地產調控的正常發展軌跡，我們的經濟會遇到嚴重的陣痛期。但是如果通過城市發展模式的轉型消除對房地產過度依賴，把實體經濟的增長作為政策支持的重點，進而促進地方城市政府調整發展模式，才有可能降低債務水平，降低經濟發展成本，實現產業的良性發展。
從我們的分析來看，雖然認同這種房地產調控政策的出發點是減緩對房地產的過度依賴，但是仍不能忽視房地產在經濟增長過程中的重要作用。畢竟城鎮化還會帶來人口在空間的大範圍流動，並形成人口分佈空間格局的改變，還會在人口流入地區帶來房地產的需求。特別是城鄉人口的變遷通過城鎮化進程，會直接拉動房地產經濟的發展，應該是我國未來一段時間可以充分利用的產業紅利。
但是，突如其來的疫情使得我們需要進行重新判斷。假如經濟增長停滯，房地產業和各類工業製成品的銷售還會有利好的空間嗎？未來房價會上漲，還是下跌，或者是穩定在一個價格區間？如果經濟嚴重下滑，就業受到打擊，城鄉居民收入水平大幅度下降，那麼人們對房地產以及其他工業製成品的購買力還存在嗎？如果這個時期放任地方政府繼續通過推動房地產發展來降低債務壓力和緩解經濟下滑的趨勢，那麼是會在一定時期內促進經濟增長，還是會導致過度依賴房地產發展模式的復歸？這些可能都是我們需要認真思考的問題。
我們要正視中國經濟發展在空間上的不平衡。
從城市債務結構和經濟增長速度上看，長三角、粵港澳和京津冀三大都市圈以及圍繞著千萬人口城市的城市群，還是有著極其強烈的發展動力的。從人口流向上看，外來人口越多的地方，經濟發展就越活躍，這也是一件不爭的事實。從中國房地產供給形勢看，也正是人口密度最高的城市群和都市圈，房價在上漲，房地產供給格局偏於不足。而其他三四線城市，房地產供給嚴重過剩的形勢並沒有得到緩解，而且隨著經濟持續下滑，面臨的銷售困境和壓力會越來越大。那些希望放鬆房地產控制政策的城市，也是經濟發展面臨壓力大的城市，也是對房地產過度依賴的城市。
因此，所謂房地產調控政策，在不同經濟發展水平、不同人口密度以及不同產業結構空間內，帶來的壓力一直就是不同的。我們過去詬病的所謂一刀切政策，其實就是政策針對性不足。房地產供給壓力過大，房價偏高的城市，因為所謂的人口控制政策，採取的是限制價格和供給政策。雖然看似穩定住了房價，但是在這些城市中低收入群體買不到低價住房的矛盾始終沒有得到有效解決。因此評價過去的房地產政策重點在於一刀切的行政措施和手段，壓抑了房地產需求，同時也影響到了工業製成品銷售的下滑。
我們曾經提出的城鎮化政策，可能對房地產發展帶來一定刺激。原因在於中國城鎮化尚處於增長期，雖然相對於高速增長稍有減緩，但因戶籍制度的限制，呈現的房地產需求處於暫時飽和狀態。如果通過相關政策推進與戶籍制度有關的各項改革，可以使大量進城務工就業的外來人口包括農業轉移人口完成流動性就業向定居的轉變，之後必然會帶來各項消費需求，既包括了住房需求和與之相關的工業製成品的消費需求，也會帶來公共服務衍生的各項消費需求。隨著人口密度的提高和定居人口的增加，還會提升城市基礎設施的建設需求等。
就業和收入下降將影響房地產發展
但是，所有這些預期是建立在經濟社會穩定發展的前提下，而且是通過釋放政策潛力，激發產業發展的動力和活力。問題是疫情出現會在一段時間內改變中國的經濟運行軌跡。
首先是就業增長速度的大幅度下降，甚至有可能出現負增長。2019年全國就業人員7.75億人，比2018年減少了115萬人。據有關研究大致測算，規模以上工業企業的就業人數從2014年就開始萎縮，截至2019年減少到了5970萬人，平均每年減少370萬人；而2020年前兩月萎縮了495萬人。雖然外出農民工的數字從2018年的比上年增加81萬，到2019年的比上年增加159萬，但是相比於2017年的數字，還是少增加了91萬。這個數字與城鎮就業的狀況顯然十分不吻合。既然城鎮就業出現了萎縮，農村外出打工的人口反而增加，可能凸顯出統計上存在的一些問題。
與就業下降相關的則是未來人均收入的下降，進而會大大降低城鄉居民的消費能力。而且人口流動的空間分佈也會發生相應的變化。例如人口流入地區的就業下降，也會導致常住人口數量的下降，甚至會出現外來人口返鄉潮。無論是因為就業的問題，還是因為對疫情的擔心，大批農業轉移人口回鄉滯留會穩定一段時間。如果疫情的防控程度不會放鬆，那麼人口流動的速度會大大降低。
其次是外貿肯定會出現負增長局面，至少要維持在長達3個月甚至半年期間。2020年1月－2月出口總值20405.8億元，比去年同期相比，增長速度為負15.9%；進口總值20831.7億元，相比去年同期，增長速度為負2.4%。全球經濟嚴重下滑是大趨勢，但是疫情導致封閉國門，並影響到國際間交通和航運則是不爭的事實。國際間採取封閉國門的政策對於外貿的影響是顯而易見的，這種情況會直接影響到中國的外貿訂單。從廣東和浙江以及江蘇等外貿大省的情況看，許多外貿訂單的取消已經嚴重影響到工廠開工，工人就業。外貿訂單下降會影響中國的就業形勢，這一點斷斷不可忽視。
再次，城市服務業遭遇嚴重打擊，各類中小企業因債務和各種原因的破產和關門已經成為現實。城市各類自營職業的外來經營者已經因疫情被迫放棄了一段時間的經營，即使隨著復工進程的加快，仍然沒有穩定的經營預期。疫情防控措施對他們的管理以及嚴格限制也會影響到他們的收入下降和經營收益下滑。服務業和中小企業應該是疫情災難的最大損失方，而未來可能會定居和具有消費潛力的也正是這批人。他們未來的定居傾向和就業選擇是否會發生變化，應該是需要考慮的因素之一。
受疫情影響的就業形勢變化和大量中等收入群體的收入變化，也會關係到未來房地產市場的發展。
按照過去的思路，城鎮化政策可以激發一部分人的消費潛力，而這部分人正是這些長期在各類城鎮穩定就業的外來人口。如果他們因疫情引起了經營不善和收入下滑，那麼即使我們採取了促進落戶的各項政策，也並不一定能穩定住他們原有的消費預期，甚至對於就業和定居的選擇，也會出現仿徨的心理。
何況，在經濟增長嚴重下滑的時期，城市財政能力也在相應下降，在這個時候很多城市政府的公共服務能力是否能保持原有水平已經不可預料，能否能真正落實落戶政策也要打個問號，因為他們在經濟向好的時候尚不願意主動解決落戶問題，可想而知在經濟嚴重下滑時，阻力會更強。
房地產政策需要如何調整？
可以說，目前在相關政策上採取推進城鎮化的措施，可能有一定的難度，更不要說通過這些措施帶動房地產的發展。而對於人口流出地區，原有外出打工的農業轉移人口，務工收入下降，購買城鎮住房的能力也將相應降低，意味著房地產需求還會下降。對於這些城市，如果放開房地產的限制政策，那麼就等於繼續放大了未來的債務危機，可能使得城市轉型目標前功盡棄。
我認為，應該對原有的房地產政策進行調整，至少把“一刀切”的各種政策取消，實行因地制宜的房地產發展政策。例如取消限價、限購以及限貸等措施，允許有條件的人可以在房地產低谷時期購買相對低價的住房。對於人口流入地區，已經在城市穩定就業和自主經營的外來人口，可以放開落戶限制，鼓勵他們在城市定居併購買住房。對對他們購買住房的需求，可以放寬貸款限制。這些政策對於人口流入地區和經濟相對活躍的城市群、都市圈還是有著一定的積極帶動內需增長的意義。但是對於人口流出地區，還是要嚴格限制房地產的土地供給，防止繼續通過土地財政導致債務放大。
當前政策要點是促進就業，只有收入穩定增長，才有可能帶動消費。只有就業穩定，才可以考慮到定居問題。定居是房地產置業的前提。而對於房地產行業來說，不是是否刺激的問題，而是對原有政策適度調整。
對人口流入地區和房價過高的城市，可以通過各項措施取消原來的限制；在都市圈和城市群，可以在中心城市周邊的中小城市和小城鎮，建設適合中低收入人口的居住區，提供與中低收入人口收入水平相應的商品房。同時適度建設基礎設施和公共服務設施，加強都市圈城市間軌道交通建設，方便居民在居住地和中心城市的就業通勤。
此外，把都市圈中心城市疏解的產業功能向周邊中小城市和小城鎮集中，也有利於降低產業發展成本，增加就業機會。前提是各類中心城市可以管控主城區的人口，但是不能對都市圈郊區的中小城市和小城鎮繼續實行人口控制，而是發揮這些周邊各類城鎮產業和就業的承載作用。在此基礎上，通過產業和就業的空間重組，才有可能激活人口流入的空間格局不至於發生大的變化，而同時又可以促進都市圈和城市群地區的房地產發展，並帶動工業製成品的消費。
作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家
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