私民社會：
對業主維權與民主自治實踐的反思
業主和物業公司之間的糾紛是業主維權的焦點，但是直到業主委員會的成立，業主維權開始呈現組織化、理性化和規範化的趨勢，引起了學界、媒體和政府的極大關注。正如瑞德（L.B.Read）所言，中國住房制度的改革歷經二十多年來，但其潛在深遠的政治後果只是最近隨著新建小區業主委員會的出現才表現出來的。
業委會的出現改變了城市社區權力秩序，打破了街居體制下的“集權型權力結構”，形成了國家、市場與社會並存的多中心治理權力結構，街道辦、居委會以及物業辦、房產局等行業行政主管部門代表的是國家一極，開發商和物業公司代表的是市場一極，業委會和業主代表的是社會自治一極，業委會的出現對社區基層民主政治增添了很多變量。
為此，有學者將居委會、業主委員會和物業公司視作城市社區治理的“三駕馬車”。更有學者進一步將業委會的維權和自治的功能與意義進一步延伸為這是“物業運作釋放的公共空間”、“公民社會的先聲”，“從產權走向公民權”等等。從法律供給上來看，業主委員會既是業主維權的組織，也是業主自治的組織，而學者則賦予了其更多的制度和理論上的期待，業委會還擔當著發育公民社會的重大歷史使命。
基於拓展個案法和機制分析方法，筆者提出私民社會框架理論對業委會的維權和民主自治實踐進行解釋，構成對公民社會範式的反思。文中的經驗材料來源於在秦皇島市 W 街道辦事處下轄的蝴蝶花園小區、珊瑚新居小區和藍天社區業委會運行實踐，分別訪談了街道領導、社區居委會幹部、業委會成員和普通業主等不同類型的群體。
1、業委會運作的實踐邏輯
業主的建築物區分所有權是一種物權類型，屬於私法領域的範疇。業主對於共有產權的共同管理屬於私法自治的範圍，是否成立業委會以及是否行使共有產權由業主按照意思自治的原則行動。國家和政府的角色在於為業主自治提供權利規則和程序規則，並監督制度規則的執行。
原子化的業主雖然認識到共同的產權利益，但由於業主組織起來的交易成本與個體業主組織起來獲取的收益嚴重不對稱，組織起來對集體產權的價值和經營收益被眾多的業主共享，會產生價值的稀釋和分散效應，絕大多數商品房小區業主都要上班和工作，對集體產權價值的投入對業主而言會有很高的機會成本，這會帶來絕大多數普通業主的集體產權冷漠。那麼實踐中很多商品房小區業主的集體產權處於無人認領和棄管的狀態，共同的利益並不能自動轉化成利益共同體和社會共同體。
商品房小區建設好之後的第一家物業公司往往是開發商自己的物業公司，小區內尚沒有成立業主委員會作為全體業主的利益代表的，業主的共有產權及其管理處於無人認領和棄管的狀態，業主的共有產權包括建築物內的共有部分、綠化、道路、車庫、居民公共活動用房和物業管理用房等，但共有產權的經營與管理效益是巨大的，包括電梯內廣告的出租費、會所等公共房屋出租費、車庫經營費、廢品回收費等，這些基於業主的共有產權產生的經營管理效益一般被有組織的物業公司攫取，物業公司本就是一個贏利的市場主體，對業主的共有產權的佔有和使用不存在組織成本。
而一旦業主的共有產權被少數特殊利益群體攫取和分享，就會產生價值的積聚和凸顯效應，從而產生價值敏感性，就會吸引小區的少數業主展開與物業公司之間的利益爭奪。但作為個體的業主難以與有組織的物業公司抗衡，在法律上就需要成立業主委員會作為全體業主的利益代表組織與物業公司進行交涉。那麼少數維權業主發動成立業委會，目的就是要與開發商和物業公司進行抗爭，解聘前期物業公司，清算和接管業主的集體資產，並選聘新的物業公司。
業委會的成立需要執行一套嚴格繁瑣的民主程序，需要在街道和居委會的指導下先成立籌委會，由籌委會確定業委會的候選人，實行等額選舉，再由全體業主民主投票選舉正式的業委會成員，雖然實行等額選舉但需要業委會的每位候選人的票數都要過半才通過，未過半的候選人就要被淘汰，就需要再補錄候選人重新經由全體業主投票選舉。
這種全員投票選舉式的民主程序，執行成本高昂，業委會通過這套民主程序獲取的是一種社會性賦權。業主大會是全體業主的最高權力機構和決策機構，業委會是業主大會的決策執行機構，業主大會做出的決策從法律上應對全員有效。但問題是一個小區可能有數千個業主，組織和召開業主大會是不現實的，業主大會在實踐中形同虛設，業委會在實踐中從決策執行機構演化為直接的決策機構，而且業委會並無法有效約束個體業主的行為。業主的民主自治程序和制度是一種自上而下的法律供給，和社會的內生性需求之間有一定的張力。
業委會從法律制度設置上是作為全體業主的利益代表，維護全體業主的集體利益，並促使集體資產保值增值。業委會要代表業主對物業公司提供的物業服務質量監督，業主和業主大會對業委會的行為進行監督。業主委員會不是獨立的法人單位，在銀行不能開設獨立的財務賬戶，一般將對共有產權的經營收益委託物業公司進代管，給予物業公司一定比例的管理費。因而，業委會和物業公司在日常的物業管理中是一對矛盾體，既相互對立又相互依存，業委會要代表業主監督物業公司的服務和物業管理，同時業委會的集體財務管理又要依賴物業公司，雙方又可能形成互惠合作的依存關係。
集體產權的使用和集體財務管理是業委會運行效果的核心，但是業委會和物業公司分別屬於社會治理和市場治理的領域，基層政府街道和社區作為公權力，在法律上只有虛化的督導作用，對私法自治領域難以實施有效的監管。業委會對集體利益的管理沒有制度化的監督，主要靠的是業委會成員的道德自律以及少數業主個體的事後監督。那麼圍繞著業主共有產權的經營管理產生的收益和集體財務管理就處於模糊狀態，業委會和物業公司之間可能形成非法的分利秩序，也可能形成合法的相互制約和互惠合作關係。
在沒有對業委會形成有效的制度化監督的情形下，業委會成員的私人道德覺悟就是決定性因素，即業委會成員是出於為全體業主服務的公心還是出於自利的私心。但是私人的道德覺悟是偶然的、個體化的和不規則的，法律和理論期待的維權和民主自治的業委會就難以制度化的再生產。
2、私利驅動下的業主維權
雖然我們並不排斥樂觀型的學者描述的業主維權的正面形象和帶來的深刻政治意義，毋庸說這也是筆者所樂於看到的，但是筆者在秦皇島市對業主委員和業主委員會運作的田野調查經驗，呈現了業委會組織維權實踐的多面性和複雜性。
業主維權抗爭一般是小區內的少數業主牽頭組織和發動普通業主成立業委會籌委會，他們成為籌委會的成員，再通過全體業主的民主投票，他們一般就會成為業委會的正式成員，筆者將動員和組織業主維權抗爭的少數業主領袖，稱為“維權精英”。對業主維權抗爭持樂觀態度的大多數學者，都是將少數帶頭的業主維權精英視作全體業主利益的忠實代表，維權精英和絕大多數普通業主是一體化的，維權精英是維權抗爭事件前臺的表演者，而絕大多數普通業主只是“幕布或背景”。筆者在實踐中看到的少數維權精英是一種私利驅動下的維權抗爭。
（一）維權精英：無義務感的公民
一般積極籌備成立業委會並想成為業委會成員的積極分子，在實踐中多是常年不交物業費、因為被物業公司管制個體的利益受損而與物業公司之間結下私人恩怨的，總之和物業公司之間有私人利益衝突的。甚至也有是高檔小區或者小區的集體收益大，本著謀取集體收入而去的地痞流氓等。現在的業委會在實踐中運作成為和物業公司對立的，非坐下來商議解決問題，都是在自身的利益受損後打著集體維權的名號進行維權。
案例 1：秦皇島市 W 街道辦事處珊瑚新居小區想成立業委會的 11 個人，有 9 個都是欠交物業費三年以上的，有 2 個是欠交兩年物業費的。
案例 2：蝴蝶花園小區有兩個牽頭組織成立業委會的業主，物業公司把他們在小區公共綠化帶上未經規劃私自種植的香樟樹砍掉了而得罪了他們，他們動員成立業委會的第一件事就是要解聘現在的物業。
案例 3：藍天社區牽頭成立業委會的張阿三，是因為春節前夕，有一個小孩在院子裡放鞭炮，結果把張阿三家的窗戶炸碎，張阿三將物業公司告上法庭，起訴物業公司管理不善導致自家財產受損，官司未打贏，對物業公司懷恨在心。此後張阿三就開始動員成立業委會，利用物業公司服務中的瑕疵和紕漏，在業主中傳播物業公司侵權的種種問題。
通過廣泛的動員成立業委會後，張阿三順利成為業委會主任，首先就把當時的物業公司解聘，重新引進新的物業公司。這些積極的維權精英，一方面確實揭露了物業公司非法佔有的屬於全體業主共有產權收益，維護了業主的合法利益，但另一方面他們維權並非出於對法律規則和公共利益的尊重，卻是一群無義務感的公民，投機地利用法律設定的目標和程序作為鬥爭的手段以實現自己的私利。業主不交納物業費本身就屬於違約行為，在公共的土地上非法種植景觀樹，也是違規行為，物業公司基於合同責任進行管理是合理的，但是卻遭到業主的抵制和反抗，無公共規則和義務的認同。維權精英的維權行動是為了個體的私利和物業公司進行交涉，不單純是從公共利益上和物業公司協商談判。
（二）普通業主：被代表的政治冷漠者
有意願成立業委會的社區多是中高檔的大型社區，有成千上萬個業主，陌生化程度比較高，普通業主對投票成立業主委員會則不關心。在動員普通的業主選舉候選人的時候，絕大多數的業主之間是互不認識的，甚至門對門的業主都不認識，對競選的候選人毫不瞭解，即使抱著投票箱上門，他們都漠不關心。
前面分析了業主的共有產權利益被全體業主共享就會產生價值的稀釋化和分散化效應，普通的業主覺得：“反正我個人的利益未直接受損就好了，我每天都很忙，沒時間關心這些事。”只有“好事者”才會關心集體收益具體是怎麼花的。
大多數業主都是政治冷漠者，他們對集體產權的收益不熱心，但業委會的成立在法律程序上還需要經過全體業主過半數的同意。維權精英們為成立業委會還要想辦法積極的動員和煽動政治冷漠的普通業主，一般是抓住物業公司服務的瑕疵或紕漏在小區業主間大肆宣傳，煽起對物業公司的不滿情緒。
（三）基層政府：被綁架的街道和社區組織
大多數政治冷漠的業主嚴格執行庸長而繁瑣的民主法律程序投票選舉業委會的成本很高，想成立業委會的維權精英知道依靠自己的力量嚴格按照法律程序組織業主選舉不太現實。維權精英們就利用法律上規定的街道辦和社區指導和監督小區成立業委會的規定，通過上訪把事情鬧大，狀告街道辦和社區壓制他們不讓他們成立業主自治組織，藉助上級政府給基層政府施壓，迫使基層政府介入幫助維權精英成立業委會和負擔選舉的組織成本。
對於政府而言，業委會成為“麻煩的製造者”，以致於 “有業委會的小區，物業都管不好”，業委會和上訪一起成為街道辦和社區最頭疼的問題。業委會本屬於私法自治領域，但是政府被迫裹挾進業委會與物業公司的矛盾以及業委會日常自治中的矛盾。國家法律設定了業主自治目標和程序正義以及基層政府的督導義務，但在實踐中卻被少數維權精英等特殊利益群體利用而轉化成對基層政府的強制和綁架。
基層政府出於社會穩定和上訪壓力的考慮，一方面對業主自治組織不信任，政府對業委會和物業公司只有督導的責任，卻沒有管理的權力，難以對屬於私法自治領域的業委會實施有效的控制，唯恐基層社會失控；另一方面，少數維權精英多是一群無義務感的公民組成，對業委會成員沒有資格審查，也沒有有效的制度約束，業委會治理混亂或者物業管理無序，業主有意見，基層政府卻要承擔兜底責任。
3、精英自治、派性鬥爭與基層民主
當業委會按照法律程序成立起來後，業委會做的第一件事就是要解聘前期物業，重新引進新的物業。業委會與前期物業公司之間的維權鬥爭就告一段落了，引進新的物業公司之後，就進入了業委會的自治階段。業委會成立後對業主共有產權的經營和管理產生的收益包括廣告費、車位費、會所等房屋出租費和廢品回收費等，此外還有一大塊集體資金就是業主的公共維修基金，按照購房款的 5%繳納的。
一般而言，越是大型高檔的小區，業主的集體資產越是多，集體產權的經營管理收益高，公共維修基金也多。公共維修基金一般是放在房產局託管，物業公司使用公共維修基金的程序，需要經過業主委員簽字蓋章才行。同時業主委員會由於不是獨立的法人單位，也沒有獨立的集體賬戶，業主的集體收入是放在物業公司託管的，可以協商約定給予物業公司一定比例的管理費。那麼在業主自治階段，業委會和物業公司之間就形成了比較微妙的關係，從理論和制度設置上，在有公心和有能力的業委會的監督下，業委會和物業公司可以形成合法制約的互惠合作關係。
但是在自治實踐中，業委會既沒有受到有效的自下而上的業主的監督，也沒有自上而下的政府的監管，處於無監督狀態，唯有靠業委會成員的道德自律，這隻能是可望而不可即的，何況籌備成立業委會的大都是無義務感的公民呢。新的物業公司是業委會引進的，在鉅額的集體利益和資源流量面前，業委會和物業公司形成了一套分利秩序，如有的業委會成員會在物業公司裡上班當保安，或由物業公司發工資以及免交物業費等。若因為分利不均衡，業委會和物業公司之間的關係就會破裂，就會引發新一輪的業委會和物業公司之間的“維權抗爭”。
對於業主內部而言，前面分析了業主大會雖是權力機構和決策機構，但因業主數量的眾多以及大多數業主的政治冷漠而在實踐中難以發揮作用，業委會實際上成為業主的決策機構。業委會的成員都是由少數維權精英擔任，他們的社會資本和專業能力都要優於普通業主，法律設置上的業主民主自治實質上成了精英自治。
不受制約和監督的少數精英掌權後，在鉅額的資源流量面前，就會出現精英俘獲和構建私人的權力庇護網絡，從而排斥普通業主的參與和監督，形成寡頭政治，背離業主民主政治的法律設置。小區集體產權上的集體利益被少數特殊群體攫取後，就會產生價值的積聚和價值的敏感性，就會引發其他精英群體對積聚價值的爭奪。雙方都會動員私人關係網絡相互對抗，圍繞著精英個體的私人關係網絡形成兩派鬥爭，從而產生不穩固的派性鬥爭，這不僅危及全體業主的集體財產利益，還將有損於基層治理和基層民主。
如案例 3 中的藍天社區業委會主任張阿三，2012 年被其他業主舉報侵佔私吞集體資產，2012 年 8 月 30 日張阿三因利用職務之便貪汙業主集體資產被判刑 2 年。舉報的業主開始在社區內動員重新改選業委會，社區內形成兩派，一派支持原業委會成員，一派支持重新改選業委會。
4、結論
以業委會為代表的業主自治組織從理論和制度設置上屬於社會治理的範疇，但實踐中卻產生了與理論和制度設定目標相背離的後果，根本原因就在於社會基礎的不匹配性。
一般成立正式的業委會組織的小區都是中高檔的大型小區，每個小區內都有成千上萬的業主，眾多業主之間處於原子化的社會無關聯狀態，屬於陌生人社會，業主之間個體信息是嚴重不對稱的，彼此之間的信息難以認證，那就無法生長出社會信任與社會認同，也就難以生長出公共輿論和社會性面子來約束業主的機會主義行為，難以實施對業委會成員的有效監管。
而業委會成員也難以從公心負責的行動中獲得社會性面子和威望從而構成正反饋和激勵，那麼業委會成員的道德自律和自覺就沒有動力。業委會在實踐中從法律設定的民主自治目標蛻變為少數特殊利益群體謀利的工具。業委會維權與民主自治職能毋寧說是一種法律和理論上的期待。業委會因為內在的侷限和結構性制約，難以擔當起營造城市公共空間、發育市民社會和構建公民政治的使命和重任。
基於對業委會實踐的深入考察，我們提出私民社會框架來進一步認識和解釋業委會維權和自治行為，在維權階段，無義務感的維權精英、政治冷漠的普通業主和被綁架的地方政府共同形塑的是私利驅動的維權抗爭。而在自治階段，業主民主自治被替代為精英自治和寡頭統治，在集體資產價值積聚和爭奪的過程中，產生不穩固的派性鬥爭，有損於基層民主和社區自治。
作者簡介：張雪霖，華中科技大學 中國鄉村治理研究中心
來源：《雲南行政學院學報》2017年第2期。為閱讀及排版便利起見，選文時刪改了部分內容。完整論文，敬請需要的讀者參閱原文。
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