新一輪基建投資熱的背後 補短板還是穩預期
做基建投資，政府和市場就會產生兩種關係，
一種是基建先行，市場緊跟，
兩者相互成長，相互支撐；
另一種則是政府將本該是市場的功能擠佔
2月26日，施工人員在陝西省咸陽市禮泉縣境內的銀西高鐵陝西段施工現場進行鋪軌作業。圖/中新
新一輪基建投資熱的背後
補短板還是穩預期？
本刊記者/賀斌
發於2020.316總第939期《中國新聞週刊》
拉動經濟的三駕馬車中，投資再次一馬當先。
近日，全國多個省市發佈了2020年重大投資項目，截至3月8日，全國有23個省市已公佈2020年省內重點項目投資計劃。《中國新聞週刊》梳理發現，20個已公佈計劃投資額的省市投資計劃逾44萬億元。
從歷史經驗看，基建投資是拉動經濟增長的重要選擇之一，在1997年亞洲金融危機、2003年非典疫情、2008年國際金融危機發生後，中國都採取了大規模擴大基礎設施建設的方式來應對。
資本市場很快就有了反應，以水泥、鋼鐵為代表的板塊出現大漲，似乎印證著基建投資的作用。
此次各地投資計劃的發佈正逢疫情暴發時期，儘管除湖北以外，各地已開始分區分級推進復工，但疫情對中國經濟的影響尚未可知。在這樣一個特殊時刻，各地政府“不約而同”將基建投資作為拉動經濟增長的重要手段，究竟是思維慣性還是精準施策？
值得擔憂的是，這幾年大規模實施減稅降費政策，各地財力吃緊，財政減收，償債壓力巨大，特別是當年4萬億引發的重複建設和隱性債務等問題至今還未完全化解，現在官方拿出十數倍於當年的投資計劃，背後的邏輯是什麼？錢從哪兒來？如何避免重蹈覆轍、引發更大的風險？
在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來，和4萬億的時期相比，現在中國的經濟形勢已經大不相同。2008年，全球的貿易市場是開放的，當時的判斷是即使供過於求，也可以通過外部市場消化掉。而現在，面對產能過剩，加上貿易和需求的萎縮，以及三期疊加的風險，對投資的有效性和精準性提出更高要求，因此，重複投資應該是小概率事件。
3月4日，中共中央政治局常務委員會會議提出，加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度。此消息一出，“新基建”旋即引來各方關注和解讀。
傳統基建是指鐵路、公路、橋樑、水利工程等大建築，也就是人們常說的“鐵公基”。而“新基建”則是指發力於科技端的基礎設施建設，涵蓋5G、人工智能、工業互聯網等數字基礎設施建設。
騰訊較早提出的“產業互聯網”概念，實際上就包含了大數據、雲計算和人工智能等數字基礎設施建設，可以說為“新基建”打下了數字基礎建設，而疫情下產業互聯網的爆發釋放正迎合“新基建”的窗口期。
在騰訊高級執行副總裁、雲與智慧產業事業群總裁湯道生看來，2003年SARS疫情帶動了第一波PC互聯網的加速，而2020年的新冠肺炎疫情則加速了產業互聯網的發展。
從“鐵公基”到“新基建”
“在中國城鎮化進入高峰時期和供給側結構性改革進程中，這一輪的基建熱背後，主要是為了滿足基礎設施建設補短板的現實需求。”趙全厚向《中國新聞週刊》分析。2018年10月31日，國務院辦公廳發佈《關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，提出要著力補齊鐵路、公路、水運、機場、水利、能源、農業農村、生態環保、公共服務、城鄉基礎設施、棚戶區改造等領域短板，加快推進已納入規劃的重大項目。
“儘管這幾年我們的基建範圍在不斷微調，但從這個文件可以看出，‘鐵公基’依然是排在最前面的幾項，說明從長遠來看，在城鎮化建設過程中，基礎設施補短板仍是一項重要內容。”趙全厚向《中國新聞週刊》介紹。
就在去年12月26日的全國交通運輸部工作會議上，交通運輸部披露2020年將完成鐵路投資8000億元，公路水路投資1.8萬億元，民航投資900億元。也就是說，今年以交通基礎設施為主的“鐵公基”建設就將投資近2.7萬億元。
在目前公佈投資計劃的省市中，廣東投資總額最大，1230個項目共投資5.9萬億元；其次是雲南，525個項目共投資5萬億元。緊隨其後的是四川和重慶，分別為4.4萬億元和4.38萬億元。接下來是福建、陝西和河南，分別是3.84萬億元、3.38萬億元和3.2萬億元。
可以看出，中西部地區投資積極性較高，數額也巨大，而且傳統基建項目佔比較大。比如在重慶的《城市提升行動計劃》中，建設交通、市政、水利、生態環保、能源、通信等項目佔計劃投資總額的一半以上。
趙全厚分析，一些政府投資的主要領域，如交通領域向中西部傾斜是逐步實現的。在人口稠密度的東部地區或者大城市周邊，交通基礎設施已經飽和，頂多只能做一些邊際性的投資，比如北京新建第二機場，而中西部地區交通基礎設施相對比較薄弱，從“十二五”時期開始，交通基礎設施建設已經向中西部延伸，以此加強人員的流動，實現經濟的發展和人流、物流、貨流的均衡化。
“明顯可以看到，交通領域無論是投資的力度，還是投資的密度，都在補短板，呈現出東部向中部再向西部延伸的過程。”趙全厚說。
值得關注的是，在這一輪基礎設施建設中，以5G基建、特高壓（電力）物聯網、高鐵（軌道交通）、新能源汽車和充電樁、雲計算和數據中心、人工智能、工業互聯網為代表的“新基建”也在政府投資中嶄露頭角，格外引發關注。
實際上，新基建並非全新的概念，早在2018年底召開的中央經濟工作會議上，就曾強調要加快“城際交通、物流、市政基礎設施，以及5G、人工智能、工業互聯網等新型基礎設施建設”；在2019年政府工作報告中，又將“加強新一代信息基礎設施建設”列入新基建範疇。
疫情發生後，中央更是加快對新基建的部署，就在近一個月內，已4次召開會議部署“新基建”。特別是3月4日的中央政治局常務委員會會議提出“新基建”項目後，多個省市隨即公佈了2020年重大投資項目計劃，在一些詳細的項目安排中，不乏“新基建”的身影。
用恆大集團首席經濟學家任澤平的話說，未來“新”一輪基建主要應有四“新”，即新的地區、新的主體、新的方式、新的領域。要在補齊鐵路、公路、軌道交通等傳統基建的基礎上，大力發展5G、人工智能、工業互聯網、智慧城市、教育醫療等新型基建，以改革創新穩增長。
這次疫情還暴露出公共基礎設施的短板，即使在武漢這樣人口密集的特大城市，醫療資源配置和公共應急能力依然不足。因此，公共基礎設施補短板也成為此輪政府投資的重點。
比如山東就在現有項目推進的基礎上，聚焦公共服務、社會治理、產業生態、基礎設施等四個重點領域，突出公共衛生、公共安全、應急體系、應急物資儲備、網絡安全保障、農村人居環境整治、應急供水保障、疫苗研發生產、醫療物資產業鏈建設和基礎設施保障，提出274個重點項目，總投資8922億元。
錢從哪兒來？
然而，一個現實的問題擺在眼前，錢從哪兒來？
2008年11月，為應對金融危機，中央推出了進一步擴大內需、促進經濟平穩較快增長的10項措施，到2010年底大約新增4萬億元的投資規模；而2008年，全國一般預算收入超過6萬億元。
據發改委有關負責人後來介紹，在4萬億元投資中，新增中央投資共11800億元，主要來自中央預算內投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災後恢復重建基金。其他投資28200億元，主要來自地方財政預算、中央財政代發地方政府債券、政策性貸款、企業（公司）債券和中期票據、銀行貸款以及吸引民間投資等。
從後來的效果來看，那時候的金融監管還存在一些缺陷，影子銀行、地方投融資平臺亂象橫生，引發了一系列金融和債務風險，至今尚未化解。由於配套資金沒有到位，4萬億的刺激政策也沒有起到預期的效果。
有了前車之鑑，在各省紛紛公佈投資計劃之後，一些質疑的聲音開始出現。畢竟，財政部數據顯示，2019年，全國一般預算收入19.04億元，投資額度已遠遠超出財政收入，隨著近年來大力推進減稅降費，各地均面臨財力緊張的局面，如何完成44萬億元甚至更多的投資？
“政府融資無非幾種老辦法，除了舉債，就是PPP。但是地方債也存在一些結構性問題。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲向《中國新聞週刊》介紹，地方政府舉債有額度限制，無法滿足投資需求，而專項債又規定了指定用途，地方政府積極性不高。從一些省市的情況來看，還存在借了專項債後，由於並沒有那麼多項目，出現資金擱置的情況，造成了資源的浪費。
即使融資成功，未來也面臨巨大的償債壓力。政府投資的項目多是投資額大、回報率低的項目，債務到期後，難以依靠項目盈利來償債，無形中加大了未來的債務風險。
而PPP也存在著潛在風險，很多項目成為隱性債務，而上個4萬億以後，為中國留下了多大規模的隱性債務，至今尚未理清。
基建先行，市場緊跟
實際上，近年來由於金融去槓桿導致信用收縮，社會來源資金收緊，中國的固定資產投資增速自2009年創下30.1％高點後，出現持續下行，2019年全國固定資產投資增速僅為5.4％，為十年來新低。
與之相應，中國基建增速和經濟增速也連續下滑，2018年，中國基建投資增速從上一年的19％降至3.8％。而據國家統計局最新數據，2019年中國基建投資仍維持3.8％的增速，增長乏力，其原因包括PPP項目清理、資管新規導致非標融資渠道收緊、地方債發行（城投債）收緊與信用市場波動等。
“我國的經濟已經從高速發展，進入到中速發展的階段，如何保持適當的經濟增速，成為大家對高質量發展的期待之一。”喬寶雲打了個比方，正如一輛高速行駛的汽車，如果貿然停下來，肯定會有更大的風險。因此，如何保持一定的增速，對於地方政府而言，是一項巨大的挑戰。需要尋找新的動能，這對於市場經濟比較完善的地方而言，自然不在話下，而對於市場經濟相對較弱的地方而言，還需要政府在短期內發揮替代作用。
今年是三大攻堅戰的決勝之年，在本該大幹快上的時刻遭遇疫情，從而整個決策也發生了改變。在喬寶雲看來，4萬億也好，44萬億也罷，看似偶然的背後，是短期波動和長期趨勢之間的關係。這些年的減稅降費，三去一降一補都是供給側結構性改革的重要內容，也是高質量發展的長期趨勢。“我們不能因為短期的波動，而投入過多精力，否則，真正的趨勢性問題就會被掩蓋。”
從決策層面，選擇投資拉動而非消費、貿易拉動，也並非偶然。在拉動經濟的三駕馬車中，外貿的實現依賴國際經濟大環境，不確定因素較多，而消費的實現依賴於兩個前提，一是老百姓有足夠的錢，二是老百姓有了錢後不是拿來儲蓄，而是用於消費。這兩點的前提是，老百姓要有好的就業。
在此次疫情發生後，各地紛紛啟動一級響應機制，通過封城和隔離，防止疫情的蔓延。但整個社會經濟也由此按下暫停鍵，人員阻隔，物流不暢，企業遲遲無法復工，訂單的壓力，現金流的壓力，防疫的壓力，讓企業復工變得困難重重，社會秩序難以恢復，經濟發展受到巨大沖擊，對就業也產生不好的影響。在喬寶雲看來，目前這一階段，經濟增速並非最重要的，關鍵在於就業，這是實現社會穩定的重要因素。
隨著疫情逐步得到控制，在防控疫情和經濟發展之間，應如何平衡，將損失減到最小？趙全厚認為，現階段，全國大部分省市都應將工作重心放到恢復經濟秩序中來，而政府投資可以起到穩定社會預期，傳遞信心，提高企業生產積極性的作用。為了實現這一目標，適當地加大政府債券發行，擴大基建也是可行的方法。
“風險一定有，但作為一個負責任的政府，財政必須承擔這些風險。”趙全厚認為，這兩年中國面臨經濟下行的壓力，加上中美貿易衝突和疫情的影響，整個中國社會亟須儘快復工復產，穩定就業，就需要政府適度加大公共投資，尤其加大補短板方面的投資，從逆週期調整穩定社會預期，從而帶動上下游企業跟進投資。
隨著政府的項目在全國落地開花，一些諸如物流等環節也隨之疏通，為企業帶來便利。而加大投資後，最終也會給老百姓留下一些公共領域的財產。
在這一過程中，財政只需控制投資的節奏，避免一次性過高投入帶來的風險。據趙全厚介紹，政府投資項目，有些需要中央審批，有些只需報備，地方政府可自行決定。因此，儘管公佈的投資項目都會進入項目庫，但並非所有項目都能在一兩年內落地。
最終落地的，一定是有資金保障的項目。更多的項目，可能會在編制“十四五”規劃中體現，向社會傳遞政府的積極信號和穩定預期。
這些年高速發展的城鎮化，地方政府積累了大量的債務，風險趨緊。再加上疫情造成的原材料供應、人流、物流的限制，不可能年內將所有的資金都投入到項目上去。因此，趙全厚預估，今年預算內中央和地方的財政投入，包括增加一般債務和專項債務額度，加上PPP，今年各地政府總的投資額，以萬億為單位，不會到10萬億，預計在6萬億~7萬億元左右，期望以此來穩定和帶動市場預期好轉，帶動社會投資跟進。
“經濟發展和基礎設施建設之間必須匹配，在特殊時期，基建可以先走一步，但不能先走十步，那樣就跟不上了。”喬寶雲表示，在這個時候，政府和市場就會產生兩種關係，一種是基建先行，市場緊跟，兩者相互成長，相互支撐；另一種則是政府將本該是市場的功能擠佔了。“比如目前要穩就業，政府採取了一些臨時性措施，但隨後就應騰出手讓市場跟上，這樣才是健康的關係。”
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