【裁判總結】
在國有土地上建設房屋，依照《土地管理法》、《城鄉規劃法》等規定，建設人應當獲得建房用地的國有土地使用權、建設用地規劃許可、建設工程規劃許可等方可動工建設房屋。依據上述法律法規規定，鄉鎮一級政府是無權對建房報建手續進行審核、批准的！如果鄉鎮政府在未對建設人使用土地的權屬查明的情況下，即認為系農村村民申請建設農村住宅而審批准許建房，則鄉鎮政府在該審批過程中存在超越職權、程序違法等行為，該批准手續依法應予撤銷！
【裁判文書】
海南省白沙黎族自治縣人民法院
行政判決書
（2019）浙0106行初256號
原告符友忠，男，1963年6月1日出生，黎族，現住海南省白沙黎族自治縣。
委託代理人符玉花，女，1964年4月5日出生，黎族，現住海南省白沙黎族自治縣。系原告符友忠妻子。
委託代理人莫顏華，男，1954年10月15日出生，壯族，現住海南省白沙黎族自治縣，由白沙黎族自治縣牙叉鎮坡權村委會坡權二經濟社推薦。
被告白沙黎族自治縣牙叉鎮人民政府，住所地：海南省白沙縣牙叉鎮。
法定代表人韋昌發，鎮長。
原告符友忠不服被告白沙黎族自治縣牙叉鎮人民政府於2019年1月25日作出的《關於撤銷符友安、符友忠農村居民建房報建審批手續的通知》，於2019年7月2日向本院提起行政訴訟。本院於當日立案後，依法向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書。本院依法組成合議庭，於2019年9月20日公開開庭審理了本案。原告及其委託代理人到庭參加訴訟，被告未派員參加。為查清事實，經徵求原告同意，本案延期至2019年10月14日開庭並向各方送達延期開庭通知。原告及其委託代理人到庭參加訴訟，被告仍未派員參加。本案現已審理終結。
2019年1月25日，被告認為原告所建房屋有土地權屬爭議，且原告未能提供土地權屬證明，其報送的報建材料涉嫌故意隱瞞土地權屬事實，遂作出《關於撤銷符友安、符友忠農村居民建房報建審批手續的通知》（以下簡稱《撤銷通知》），撤銷原告的報建審批手續。
原告符友忠訴稱，原告現住地原為水田，原告長期耕種，後因洪水沖刷變成沙灘，無法種植農作物，2015年，因村裡建設環村公路，原告被迫讓出老房及宅基地，被迫到南叉三角路在原告的廢田裡搭上簡易房居住，2016年1月8日，原白沙縣國土局向白沙法院申請強制拆除該簡易房，2016年2月3日，白沙法院裁定不準予強制執行。但2016年9月，白沙縣綜合行政執法局仍強行拆除了原告的簡易房，原告只好在原地搭棚居住。自2017年起，原告為建房多次往返被告和白沙縣人民政府，直到2018年11月22日，被告才同意給予建房，原告才在原址上挖地基、下基礎，但在2019年2月19日收到白沙縣綜合行政執法局的《行政處罰告知書》要求拆除。2019年3月27日，原告向白沙縣人民政府申請行政複議，5月15日，白沙縣人民政府將《撤銷通知》給原告看。原告認為建房用地一直以來都是原告用地，被告沒有證據證明該地已經劃給白沙縣武裝部的情況下即作出《撤銷通知》，且該通知未送達原告，被告上述行為違法。綜上，請求人民法院撤銷被告作出的《撤銷通知》。
原告向本院提交以下證據、依據：1.證明，證明原告村裡建設環村路，房子及宅基地被佔用，原告被迫到三角路建房居住；2.情況說明，證明原告現在建房地址為原告承包地；3.審批表，證明被告已批准建房；4.保證書，證明原告向牙叉鎮規劃所保證按規劃建房。5.白沙縣綜合行政執法局相關文書，證明該局不調查瞭解情況就處罰是錯誤的；6.撤銷審批，證明被告沒有把通知送達原告，只送給執法局，原告在複議時用手機拍照取得；7.裁定書，證明人民法院裁定不準予強制執行，但仍被白沙縣綜合執法局強制拆除；8.複議決定書，證明縣政府沒有了解情況維持執法局的決定是錯誤的；9.海南省規劃委、國土廳、住建廳文件，證明原告可以補辦土地、規劃，建設審批手續；10.證明，證明建房用地系坡權經濟社集體土地。11.建築材料清單，證明原告建房拉運砂石、被拆除小賣部等各類花銷共計164062元。
被告白沙黎族自治縣牙叉鎮人民政府未提交書面答辯、證據及依據。
本院對上述證據認證如下：原告提交的證據1、2、10，因原告未能提交土地權屬證書予以佐證，本院不予採信；證據3、6能證明原告申請建房、被告批准建設及被告作出通知撤銷建房報建審批表的事實，本院予以採信；證據4、5、8系白沙縣綜合行政執法局對原告違法用地行為進行查處後，原告向牙叉鎮規劃所保證不超規劃建房、該局作出的行政文書及白沙縣人民政府對原告不服該行政處罰決定申請行政複議作出的複議決定，本院予以採信；證據7系生效法律文書，本院予以採信；證據9系地方政府規章，可參照其審理本案，本院予以採信；證據11與本案無關，本院不予採信。
經審理查明，2018年10月，原告在案涉土地動工建房。2018年11月19日，原告填寫《海南省農村居民建房報建審批表》，向被告申請建房，建房地點為牙叉鎮三角路，建房用地四至為東至沈浪坡地，西至牙叉農場一隊膠林，南至新興水田，北至白什公路，擬建建築佔地面積120平方米，擬建總建築面積360平方米。該表中，原告在“申請人承諾”欄簽名、捺印，原告所在的白沙黎族自治縣牙叉鎮營盤村委會坡權一經濟社符忠及白沙黎族自治縣牙叉鎮營盤村民委員會符國平分別在“村小組意見”、“村委會意見”欄寫明“情況屬實”並簽字、蓋章，落款日期為2018年11月19日；牙叉鎮規劃所工作人員在“村鎮規劃管理所初審意見”欄簽名，落款日期為2018年11月22日；被告鎮領導在“鄉鎮人民政府意見”欄寫明“同意，不得超出規劃紅線外”並簽名、蓋章，落款日期為2018年11月22日。
2019年1月17日，白沙縣綜合行政執法局依上級管理部門交辦，就原告涉嫌違法建設房屋一事進行現場核實，發現原告未獲得建設工程規劃許可證即在牙叉鎮橋南路三角路口建設房屋，該房屋已搭建一層框架，佔地面積249.32平方米，超過被告批准的建築佔地面積，遂作出白綜執規（責停）字（2019）第9號《責令停止違法行為通知書》，責令原告停止建設。在進一步核查中，因海南嘉遠測繪有限公司對原告建房用地測繪的結果顯示用地權屬於白沙縣武裝部和白沙農場，為核實土地權屬，2019年1月22日，該局向被告發送《關於撤銷符友安、符友忠農村居民建房報建審批手續的函》，要求被告協查。原告當日向牙叉鎮規劃所寫書面保證書，認可其第一層超規劃建設，並保證在將來的房屋建設中依照規劃建設。被告接到該局協查函後於2019年1月25日作出《撤銷通知》並回復該局。2019年2月19日，該局依據現場檢查記錄、現場示意圖等及《撤銷通知》，依據《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條、第三十二條規定，作出白綜執規（罰告）字（2019）6號《行政處罰告知書》，擬對原告作出責令三日內自行拆除違法建築完畢的行政處罰，文書同時告知原告享有陳述、申報和舉行聽證的權利。2019年2月27日，該局認定原告建房行為違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》（2015年修正）第四十條第一款、《海南省城鄉規劃條例》第三十九條規定，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》（2015年修正）第六十四條、《海南省城鄉規劃條例》第七十六條、第七十九條規定，作出白綜執規（罰決）字（2019）7號《行政處罰決定書》，責令原告自收到該決定書之日起三日內拆除違法建設建築物，文書同時告知原告享有申請行政複議和提起行政訴訟的權利。2019年3月7日，該局作出白綜執規（催告）字（2019）10號《強制執行催告書》，要求原告於2019年3月10日前自行拆除所建違法建築物。2019年3月22日，該局作出白綜執規（強決）字（2019）8號《強制執行決定書》，告知原告將於2019年3月25日後強制拆除原告所建違法建築物。該局製作的上述行政文書均送達原告。後該局將原告房屋搭建好的一層框架予以拆除。
原告不服白沙縣綜合行政執法局作出的白綜執規（罰決）字（2019）7號《行政處罰決定書》、白綜執規（催告）字（2019）10號《強制執行催告書》及白綜執規（強決）字（2019）8號《強制執行決定書》，向白沙縣人民政府申請行政複議。白沙縣人民政府於2019年5月5日作出白府複決（2019）4號《行政複議決定書》，維持上述行政文書。
另查明，原白沙縣國土局曾以原告妻子符玉花為被申請執行人，向本院申請強制執行白土環資罰決字[2015]10號《行政處罰決定書》，本院以該處罰決定認定事實缺乏根據為由不準予強制執行。
原告以被告《撤銷通知》未送達程序違法為由遂訴至本院，請求撤銷被告作出的《撤銷通知》，引起本案糾紛。
本院認為，單位或個人進行建設需合法使用土地，並在合法使用土地的基礎上依法獲得相應的建設規劃許可方可動工建設。原告主張建房用地系坡權一經濟社的集體土地，但在庭審中未能提供土地權屬證書予以證明，其亦未能提交其他用地證明，結合白沙縣綜合行政執法局行政文書認定的事實，應認定原告建房用地系國有土地且位於城市、鎮規劃區內，雖然本院曾裁定不準予強制執行拆除在該地建設的簡易房屋，但該裁定僅是對該案處罰決定不予認可，不能據此否定行政機關就原告是否違法用地一事重新查處後所作出的認定。原告使用國有土地建設房屋，依照原告用地時尚未進行修正的《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）第四十三條、《中華人民共和國城鄉規劃法》（2015修正）第四十條及《海南省城鄉規劃條例》第三十九條規定，原告應當獲得建房用地的國有土地使用權、建設用地規劃許可、建設工程規劃許可等方可動工建設房屋，依據上述法律法規規定，作為鄉鎮一級政府的被告不是適格的行政主體，其無權對原告建房報建手續進行審核、批准，且被告在原告未能提供土地權屬證明的情況下，即認為系農村村民申請建設農村住宅而審批准許原告建房，故被告在該審批過程中存在超越職權、程序違法等行為，該批准手續依法應予撤銷，在白沙縣綜合行政執法局要求其進行協查時，其作出《撤銷通知》將批准手續予以撤銷，系被告自行糾錯，但被告未向本院提交作出《撤銷通知》的證據，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規定，視為被告沒有相應證據，故應認定被告作出《撤銷通知》的證據不足。
綜上所述，被告作出《撤銷通知》的證據不足，依法應予撤銷，因其不具有可撤銷內容，故應確認該《撤銷通知》違法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條規定，判決如下：
確認被告白沙黎族自治縣牙叉鎮人民政府於2019年1月25日作出的《關於撤銷符友安、符友忠農村居民建房報建審批手續的通知》違法。
案件受理費50元，由被告白沙黎族自治縣牙叉鎮人民政府負擔。
如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，並按對方當事人的人數提出副本，上訴於海南省第二中級人民法院。
審 判 長 蔡型才
審 判 員 梁其銳
審 判 員 丁 明
二零一九年十二月三十日
法官助理 劉亞鍾
書 記 員 許凱威
注：本人轉自微信公眾號“行政審判探究”！
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