發展快，挑戰多
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於構建現代環境治理體系的指導意見》，提出在構建現代環境治理體系中，黨委、政府、企業、社會組織和公眾各自應如何發揮自身作用。社會組織是其中不可缺少的重要主體。通過提起有較大影響力的環境公益訴訟，推動社會認識的進步，是社會組織一種重要的工作方式。
2015年1月1日，北京市朝陽區自然之友環境研究所（以下簡稱“自然之友”）與福建省綠家園環境友好中心作為共同原告，就福建南平非法採礦造成的生態損害事件提起公益訴訟。這一天，修訂後的環境保護法開始施行，明確了社會組織能夠作為環境民事訴訟的主體。同年，最高人民法院發佈《關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，規定了環境民事公益訴訟的程序。
“這對於社會組織提起環境民事訴訟來說是具有節點意義的。”中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發認為。在此之前，社會組織只能針對環境問題帶來的個人損害尋求財產賠償，無法解決公共利益受侵害的問題。此後，社會組織先後提起常州外國語學校環境汙染案、雲南水電站建設威脅瀕危綠孔雀生境案等訴訟，引起較大社會關注。
“社會組織資金、人員的獨立性、與公眾聯繫的緊密性，決定著它在環境公益訴訟中的獨特作用。”王燦發說。自然之友法律顧問劉金梅認為，社會組織的資金來自社會捐贈，負有社會責任。“公益訴訟是一個比較新的領域。社會組織在不斷嘗試拓展環境公益訴訟的案件類型。比如，雲南水電站建設威脅瀕危綠孔雀生境案就是一個損害發生前的預防性公益訴訟，目前法律上還有很多需要完善的地方。”3月20日，昆明中院判決立即停止水電站建設項目，此案勝訴。
門檻降低後仍存在困難
最高人民法院數據顯示，從2015年1月到2019年12月，全國法院共審理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件330件。隨著多地環境資源法庭的成立，環境案件審理日益專業；政府對造成汙染企業的信息公開力度加大，為社會組織調查取證帶來便利；社會組織大多采用異地起訴方式，減少了外部壓力。儘管如此，社會組織面臨的困難仍然不少。
自然之友提起訴訟的案件，審理時間持續三、四年之久的不在少數。“土壤汙染的案件尤其複雜，由於可能存在歷史遺留問題，識別汙染責任人通常都比較困難，甚至可能出現汙染責任人變更或者無法查清的問題。”另一個重要問題在於鑑定，在識別和確定了土壤汙染責任人之後，還需要大量的檢測、分析，查清土壤汙染的範圍、程度、汙染因子等，週期長、費用貴。參與過鑑定工作的中國熱帶農業科學院農業環境研究室主任武春媛解釋，做一次鑑定，相當於做一個課題，有時需要一兩年才能得出鑑定結論，耗資上百萬元。
2019年年中，58家環境損害司法鑑定機構承諾對於檢察機關提起的公益訴訟案件可以先鑑定後付費。這釋放了鑑定領域的積極信號。從裁判文書網上社會組織提起的訴訟判決書中可看到，鑑定費用由敗訴方承擔，因此一場敗訴對於社會組織來說是致命的。
即便勝訴，“也只能收回60%左右的成本。被告會被判決支付我們必要的律師費、差旅費。但是訴前繁雜的準備工作投入的專職人力、時間成本，只能自付。實際上，人力成本是可以核算的，也應該予以支持，只有這樣，專業的人才能在社會組織中持續工作下去。”中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱“綠髮會”）副秘書長馬勇介紹，即便綠髮會作為有公募資格的基金會，公益訴訟的費用仍是一個大問題，“基金會募集的資金都有明確的用途、方向，支持公益訴訟的人並不多。在認識層面，政府、社會往往仍然將社會組織提起公益訴訟看作是一種對抗性的行為”。
多元主體如何協作
近年來，隨著全社會對生態文明建設重視程度越來越高，試行、推廣的環境保護制度也在增加。除了自身的建設，社會組織與其他多元主體如何協作？
2015年檢察機關開始進行公益訴訟試點工作，2017年全面推行，環境公益訴訟正是其中重要的一項內容。馬勇認為，檢察機關與社會組織分屬體制內外的監督力量，根據環境公益訴訟的法律規定開展工作，經過近年來的司法實踐，二者銜接較好。2019年北京市人民檢察院與十家社會組織舉行《關於加強協作配合共同推進公益訴訟工作的意見》會籤儀式暨座談會，進一步探索了檢察院與社會組織的合作形式。
而針對“企業汙染、群眾受害、政府埋單”的困境，2018年起試行的生態環境損害賠償制度明確授權地方政府可對造成生態環境損害的責任者追究損害賠償責任。但該制度出現了與環境公益訴訟邊界不清的問題。“由於制度還在試行階段，沒有上位法，與檢察機關、社會組織的法律關係不甚明確，實踐中已經出現了‘撞車’的現象。”馬勇舉例，山東濟南章丘區違法處置危險廢物的案件，在綠髮會已經起訴的情況下，山東省原環境保護廳以省政府名義提起了生態環境損害賠償訴訟，社會組織的民事訴訟即被“凍結”了。這增加了社會組織起訴的不確定性，前期準備可能付之東流，影響著社會組織的積極性。
在劉金梅看來，更重要的問題是，主管部門對於企業負有事前、事中的監管責任，行政力量應更多集中在行政監管和行政執法工作上。很多生態損害賠償案件進入訴訟程序之前，採用了磋商程序，但是訴前磋商程序在信息公開和公眾參與方面還有很多需要加強的地方，以確保透明度。據統計，截至2019年5月，全國法院共受理省級、市地級政府提起的生態環境損害賠償案件30件，其中訴訟案件14件，磋商解決而非進入訴訟程序的案件16件。
訴訟成功後，如何監督汙染企業是否按照判決進行修復、賠償是社會組織面臨的另一個問題。“企業的賠償進入什麼賬戶、使用流程、誰來監督等目前沒有法律明確規定，這個問題亟待解決。”馬勇說。
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