文章來源：北京大學國際戰略研究院 海外智庫觀點要覽第56期
重新聚焦對華政策辯論：美國的盟國與中美“脫鉤”問題
編者按：隨著中美兩國在經貿、科技和安全等領域的競爭不斷升級，美國的盟國和夥伴國日益擔心被迫在中美之間選邊。對此，有美國學者認為，未來美國對華政策辯論的焦點應該轉移到如何緩解美國與其盟國在對華政策上的分歧，以及如何調整和鞏固美國的聯盟體系等問題上。
在對華戰略上，美國的決策者和學者們已經形成共識：對華接觸已經失敗，取而代之的應是對華戰略競爭。但是，除了期待美國對中國採取一套新政策之外，有關人士並沒有在具體的目標上達成一致。比如：怎樣將“競爭”這一較為模糊的概念轉化為一系列更為連貫且明確的政策？美國的戰略應該服務於什麼目標？美國的盟國和夥伴國在這一系列新政策中願意扮演何種角色？
遺憾的是，幾年來的對華政策辯論並沒有為以上問題給出明確的答案。隨著中美兩國在歷史、意識形態、大戰略、地緣經濟等領域的分歧日益凸顯，關於中美關係的討論也時常陷入混亂。這些辯論的缺陷在於，當涉及“管控”中國崛起時，它們常常遺漏了問題的“重心”。“競爭”並不要求美國針對中國行為的根源形成統一的觀點。但是，圍繞美國應該在印太地區扮演怎樣的角色這一問題，美國確實有必要形成深度共識。同時，圍繞如何在政治和經濟戰略上聯合行動的問題，美國應該與盟國和夥伴國達成更牢固的共識。
因此，2020年美國對華政策的辯論應該聚焦於美國自身、美國的盟國，以及如何建立更加團結的聯盟等複雜的決策問題上。
讓盟國“選邊”？
2019年，特朗普政府針對華為及其5G技術展開的大規模打擊被廣泛關注和報道。圍繞5G的爭論使一些國家擔憂，持續惡化的中美關係將迫使它們在中美之間選邊。正如新加坡總理所說：“如果你要求它們選邊，並且說‘如此一來必須切斷和其最大貿易伙伴國的聯繫’，那麼你將把這些國家置於一個十分困難的位置上。”
在公開場合，美國官員不斷強調美國並非在執行“非此即彼”的、最後通牒式的政策，希望以此平息和回應夥伴國的憂慮。畢竟，美國的盟國和夥伴國一直和中國保持著貿易關係、政治對話以及一些軍事方面的合作。
然而，在“不想選邊”情緒的背後，更多的是平日裡的政策選擇，而不是宏觀的戰略聯盟問題。對於很多國家來說，圍繞華為5G的爭端可能僅僅是冰山一角。中美之間日益擴大的分歧可能會使一些小國在一系列議題上面臨更加艱難的選擇。比如，哪些外國可以在自己國家投資至關重要的基礎設施？應該支持聯合國的哪些決議？應該選擇怎樣的貿易協定或貸款？
近日，英國圍繞5G問題做出的看似不理性、實則很務實的決定，以及美國對此的反應，均表明為何美國的夥伴國會感到憂慮。儘管特朗普政府對英國行為的反應較為溫和，但是更多美國官員的表態依然反映了美國對英國的不滿，甚至有人說美英特殊關係已經變得不那麼特殊。類似的反應只會加劇美國夥伴國的擔憂，它們不願在中美之間做“非此即彼”的“零和選擇”。
2020年的政策辯論應該更聚焦於中國對美國的聯盟管理帶來的現實挑戰上，而非單純的結盟選擇上。毫無疑問，要在美國及其盟國與夥伴國之間建立更具韌性的聯盟，就需要更新穎的措施。考慮到在威脅認知和經濟利益上的不同，聯盟內部會較為頻繁地出現分歧。聯盟之間公開的分歧會使中國有更多可乘之機。
美國和夥伴國需要坦率地評估它們之間可能產生的摩擦。在貿易和科技領域，各國政府如何劃清對華合作與競爭的界限？應該遵循怎樣的原則？哪些危險可能會影響美國和夥伴國的雙邊關係？比如，在一些被美國視為敏感的高科技研究項目上，如果澳大利亞或德國的大學與中國的相關機構合作，那麼這會對美國及其盟國之間的研發產生哪些影響？儘早的、頻繁的以及更低調的探討這些問題或許可以減少分歧。
除此之外，在一些敏感議題上，當一些較小的盟國和夥伴國選擇站在美國一邊時，美國要考慮如何幫助這些國家抵消其面臨的風險。澳大利亞、韓國、加拿大的經歷都說明中國更有可能對美國的較弱盟國發起報復，而非直接對美國進行報復。
雖然中國並沒有從報復行為中獲得明顯的好處，但是美國不能想當然地期待盟國在沒有美國明確保證的情況下承擔風險。從長期來看，美國及其夥伴國不僅需要探討怎樣降低經濟脆弱性，還需要建立新的協調機制，這樣才能以更加團結的姿態對中國做出回應。
關於“脫鉤”的大辯論
2019年，中美脫鉤成為一個熱門話題。主流媒體和報刊、前政要、智庫都在討論中美之間逐漸疏遠的經濟關係。特朗普政府已經否認強制脫鉤，副總統彭斯對此做了明確表態。但是，很多分析人士認為這樣的表態忽略了現實。很多情況表明，某種程度上的脫鉤已經開始。根據榮鼎諮詢（Rhodium Group）的分析，從2016年到2018年，中國在美國的直接投資下降了88%。此外，接近50%的美國大學表示來自中國的留學生數量在下降。
通過分析特朗普政府的關稅政策和2018年出臺的《外國投資風險審查現代化法》（FIRRMA），很難說某些有選擇的脫鉤不是執行這些政策和法律的結果。對於很多美國國家安全領域的專家來說，這是美國政府有意為之，是為了保護美國的創新基礎和國家安全利益。然而，在部分領域的有限脫鉤，並不意味著中美在經濟上分離，也不意味著從與中國的關係中完全撤出。
關於脫鉤，我們首先應當聚焦於如何有效管控有針對性的脫鉤，以不損害美國開放性的方式來保護美國的優勢。這包括採取更多措施減輕美國供應鏈的脆弱性和依賴性，使美國與外國的經濟聯繫進一步多元化。同時，美國應該積極探討如何與盟國及夥伴國圍繞高標準的國際貿易這一議題達成共識。美國應該提出一項更好的方案，使美國與它的盟國和夥伴國達成有意義的新協定和新技術標準。否則，脫鉤只會削弱美國的競爭力，並使美國更加孤立。
相應地，美國有必要進一步評估中國不斷增強的影響力會在多大程度上“稀釋”美國的經濟威懾能力（例如制裁）。過去兩年來，美國持續對華經濟施壓，但中國並沒有屈服。同時，美國的制裁也導致美國和一些友好國家產生了不必要的分歧。美國在歐洲的盟國正在想辦法繞過美國對伊朗的制裁。美國的夥伴國印度也在想辦法繞過美國的制裁，以保持與俄羅斯的軍火交易。中國正在建立一套旨在為一些國家提供可替代選擇的機制。在此背景下，特朗普政府對強力制裁策略的熱衷只會變成美國的負擔。即使中國在短期內難以取得顯著收穫，美國的單邊主義也只會進一步幫助中國宣傳其立場，即建立一個新的、可替代性的機制是必要的。美國必須加強與盟國的合作以應對這種挑戰，避免美國的聯盟體系被削弱。如果美國要保持其金融影響力，那麼這一聯盟體系就必須得到維持。
最後，針對一些產業相互依賴度下降的風險，我們也要做更多分析。從短期來看，這要求仔細考慮美國企業在不損害自身競爭力的前提下改變當前供應商、投資和市場所需的速度。美國國防部長埃斯珀承認很難維持平衡，他說：“你不僅要關注首要影響，還要關注後續的多重影響。”
一些有必要考慮的後續影響就包括中國自主創新的潛力。中國已經不止一次以完全超出美國想象的速度自主實現技術突破。美國確實有必要在一些領域裡減少對華依賴，但是美國及其盟國必須認真思考一種可能的風險，即當面對一個更加強大且更少依賴外部世界的競爭者的時候，將沒有足夠的槓桿去制衡它。
聯盟調整
人們已經對過去十年裡中美關係發生的重大結構性變化給予了很多關注。同樣值得注意的是，中國和美國的盟國及夥伴國的關係也發生了重大改變。比如，過去十年裡，歐洲對華出口增長了一倍多，從2008年的780億歐元增至2018年的2100億歐元。雖然中國沒有正式的盟國，但是中國幾乎和它在印太地區的所有鄰國建立了戰略合作伙伴關係。在安全領域，美國的盟國泰國和中國開展軍事演習的頻率已經超過了任何一個東南亞國家。
近期民調顯示，對於中國在國際事務中的行為以及對國際體系的潛在影響力，美國的很多盟國和夥伴國都深感憂慮。[2]但是，它們也對美國的可信度抱有很深的疑慮。美國的聯盟體系是在不同時間針對不同對手設計的。面對中國的全球影響力，有必要對美國的聯盟體系做出調整。過去三年裡，中國已經充分展示了在美國及其盟國之間打入楔子的潛力，也暴露了美國聯盟體系的弱點。2020年，美國應該聚焦於怎樣更好地應對這些挑戰。
（李博冉摘譯，歸泳濤校，李方琦編輯）
[1] 林德賽·福特（Lindsey Ford）是美國布魯金斯學會研究員，研究領域是美國在亞太地區的防務戰略。本文英文原文載於布魯金斯學會網站：https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2020/02/07/refocusing-the-china-debate-american-allies-and-the-question-of-us-china-decoupling/。此為中文摘譯版。
[2] 該民調由皮尤研究中心發佈，參見：https://www.pewresearch.org/global/2019/12/05/chinas-economic-growth-mostly-welcomed-in-emerging-markets-but-neighbors-wary-of-its-influence/pg_2019-12-05_balance-of-power_0-06/ 。
閱讀更多 北大國際戰略研究院 的文章
