鼓檢匠心雲講壇
這是一個特殊的時期，
疫情雖阻隔了大家的相見，
卻不間斷鼓樓區檢察院勤學求知的“節奏”，
檢察干警履行法律監督職責的幹勁不鬆懈，
鼓樓區檢察院用特殊的形式
正進行著教與學...
主講人：綜合業務部員額檢察官 王雪嬌
一、檢察建議必備元素
檢察建議是人民檢察院依法履行法律監督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少犯罪，保護國家和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統一正確實施的重要方式，其重要性不言而喻。那麼，根據上級院制發的關於檢察建議工作的規定以及檢察建議工作通報等材料，現在我們整理出，一份合格的檢察建議具備以下幾點要求：
（一）檢察建議的合法性
我們發出的每一份檢察建議，都應當符合法律、法規及其他有關規定，也就是說每一份檢察建議都要有依據，且該依據應當明確具體的呈現在文書中。比如我們給某個具有監督管理職責的單位發出檢察建議，那麼首先我們要明確，根據哪部法律法規或規定的哪條哪款，該單位應當履行何種職責，但是其未能履行到位，且其履職不到位要有明確的事實和依據；其次我們提出建議依據的是哪部法律法規或規定，也要詳盡列明。合法合規是基礎，只有在合法合規的基礎上，我們才能繼續提出明確具體、理由充分、論證嚴謹、語言簡潔且有操作性的建議。
（二）檢察建議類別適用正確
我們在想要制發一份檢察建議的時候，除了首先考慮發出檢察建議的依據是否充分之外，那麼其次要考慮就是我們想要發出的檢察建議屬於哪種類型，只有類型確定了才能對號入座選取正確的文書範本。根據最高檢關於檢察建議工作規定，檢察建議一共有五種類型，分別是再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議，以及其他檢察建議。
1.再審檢察建議。人民檢察院發現同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定具有法律規定的應當再審情形的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。
2.糾正違法類檢察建議。人民檢察院在履行對訴訟活動的法律監督職責的過程中發現有關執法、司法機關具有5種情形的，可以向有關執法、司法機關提出糾正違法檢察建議：發送對象。（1）人民法院審判人員在民事、行政審判活動中存在違法行為的；（2）人民法院在執行生效民事、行政判決、裁定、決定或者調解書、支付令、仲裁裁決書、公證債權文書等法律文書過程中存在違法執行、不執行、怠於執行等行為，或者有其他重大隱患的；（3）人民檢察院辦理行政訴訟監督案件或者執行監督案件，發現行政機關有違反法律規定、可能影響人民法院公正審理和執行的行為的；（4）公安機關、人民法院、監獄、社區矯正機構、強制醫療執行機構等在刑事訴訟活動中或者執行人民法院生效刑事判決、裁定、決定等法律文書過程中存在普遍性、傾向性違法問題，或者有其他重大隱患，需要引起重視予以解決的；（5）訴訟活動中其他需要以檢察建議形式糾正違法的情形。
3.公益訴訟檢察建議。人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的（在公共領域負有監督管理職責的）行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，符合法律規定的公益訴訟條件的，應當按照公益訴訟案件辦理程序向行政機關提出督促依法履職的檢察建議。
4.社會治理檢察建議。人民檢察院在辦理案件中發現社會治理工作存在下列情形之一的，可以向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議：（1）涉案單位在預防違法犯罪方面制度不健全、不落實，管理不完善，存在違法犯罪隱患，需要及時消除的；（2）一定時期某類違法犯罪案件多發、頻發，或者已發生的案件暴露出明顯的管理監督漏洞，需要督促行業主管部門加強和改進管理監督工作的；（3）涉及一定群體的民間糾紛問題突出，可能導致發生群體性事件或者惡性案件，需要督促相關部門完善風險預警防範措施，加強調解疏導工作的；（4）相關單位或者部門不依法及時履行職責，致使個人或者組織合法權益受到損害或者存在損害危險，需要及時整改消除的；（5）需要給予有關涉案人員、責任人員或者組織行政處罰、政務處分、行業懲戒，或者需要追究有關責任人員的司法責任的;（6）其他需要提出檢察建議的情形。
同時，《規定》中也明確指出，對執法、司法機關在訴訟活動中的違法情形，以及需要對被不起訴人給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得，法律、司法解釋和其他有關規範性文件明確規定應當發出糾正違法通知書、檢察意見書的，依照相關規定執行。這也就是說，我們在實際辦案過程中，不能以檢察建議代替糾正違法通知書或者檢察意見書。比如檢察官在辦理某起案件的過程中，發現偵查人員在證據保存方面存在違規行為，那麼這時我們針對這種個案只能發出糾正違法通知書，而不能以檢察建議代替。還有，如果某起案件中對犯罪嫌疑人作了不起訴處理，如果需要其所在單位對該被不起訴人作出行政處罰的，這時我們只能發出檢察意見，也不能以檢察建議代替。
（三）檢察建議的文書格式規範
2019年2月26日最高檢出臺了《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》），跟隨這份規定一起的還有一份《人民檢察院檢察建議格式》，其中不僅就檢察建議法律文書填寫、印製說明做了詳細明確的規定，尤其對所有種類的檢察建議法律文書的製作都提供了內容詳實的範本。大家在檢察建議發出前，一定要對照檢查是否有按照高檢院的《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》的要求製作各類檢察建議。同時，由於檢察機關統一業務應用系統尚未升級，因此，除民行部門的檢察建議可以用系統自動生成的文號外，其他各部的檢察建議在正式印發前，一律要到研究室統一編號。
（四）檢察建議的說理充分
檢察建議是檢察機關履行法律監督職責、參與社會治理的重要手段，所以檢察建議基本是針對某些行業、系統或相關單位存在的問題提出堵塞漏洞、改進管理、消除隱患的建議和對策。由於是建議，所以它缺乏一定的強制性，那麼被建議單位是否會接受、被建議單位會不會提出質疑，就要看檢察建議的分析夠不夠充分、說理夠不夠透徹，對問題的分析是否有嚴密的邏輯論證且層次分明。因此一份好的檢察建議一定要做到有理有據、切實可行、讓人信服、樂於接受。
（五）提出的建議具有可操作性
制發的檢察建議不在多，而在於精、準、實。只有抓住的問題精準、提出建議可行且具有可操作性，被建議單位才會做出相應的整改，這樣的檢察建議才會得到被建議單位的接受和採納，檢察建議也才能真正取得監督實效。但實際操作操作過程中發現有的檢察建議內容過於簡單，對如何加以整改沒有具體、明確的措施。比如，如果提出的建議是“希望你局在今後工作中提高重視，加強整改”，這樣的建議就是泛泛而談，缺乏可操作性，沒有從體制機制上展開分析，難以取得好的效果。
（六）根據發送對象使用正確程序
根據《規定》第三條，我們基層院一般制發檢察建議會有三種情形，直接發出檢察建議、層報提出檢察建議和異地協商提出檢察建議。
1.直接提出檢察建議。向本院所辦理案件的涉案單位、本級有關主管機關以及其他有關單位提出檢察建議。就是說，如果被建議單位是我們所辦案件的涉案單位或本級有關主管機關，我們就可以直接發出檢察建議。
2.層報提出檢察建議。需要向涉案單位以外的上級有關主管機關提出檢察建議的，應當層報被建議單位的同級人民檢察院決定並提出檢察建議，或者由辦理案件的人民檢察院製作檢察建議書後，報被建議單位的同級人民檢察院審核並轉送被建議單位。也是就是說我們向涉案單位以外的市級單位提出檢察建議，就需要報市院決定並由市院提出檢察建議，或者我們作出檢察建議書以後，報市院審核並由市院轉送被建議單位。
3.異地協商提出檢察建議。需要向異地有關單位提出檢察建議的，應當徵求被建議單位所在地同級人民檢察院意見。被建議單位所在地同級人民檢察院提出不同意見，辦理案件的人民檢察院堅持認為應當提出檢察建議的，層報共同的上級人民檢察院決定。
（七）發出的檢察建議書要進行審核和備案
首先，每一份社會治理類的檢察建議一定要報本院負責法律政策研究的部門審核，審核之後才能發出。其次，發出的每一份檢察建議都應當於五日內報上一級人民檢察院對口業務部門和負責法律政策研究的部門備案。
（八）檢察建議的調查核實工作要合規、到位
“沒有調查就沒有發言權”，調查核實工作是確
保檢察建議有理有據的前提。檢察官可以採取以下措施進行調查核實：查詢、調取、複製相關證據材料；向當事人、有關知情人員或者其他相關人員瞭解情況；聽取被建議單位意見；諮詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；委託鑑定、評估、審計；現場走訪、查驗；查明事實所需要採取的其他措施。調查核實完畢之後，要製作內容是否完整、規範的調查終結報告，且流轉簽發單應當審批到檢察長.
這裡我們還需要注意的是，《規定》中明確指出，進行調查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施。
（九）持續跟進督促落實工作
檢察建議要真正發揮作用，關鍵在落實。因此在思想觀念上，我們要牢固樹立雙贏多贏共贏理念，在監督落上，我們要緊緊盯住效果，持續跟進落實。對於未及時回覆的檢察建議，檢察官可以採取詢問、走訪、不定期會商、召開聯席會議等方式督促被建議單位落實。對於被建議單位在落實中確實存在問題的，我們要主動幫助其分析原因、商量對策。但是對於被建議單位在規定期限內經督促無正當理由不予整改或者整改不到位的，經檢察長決定，可以將相關情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業自律組織等，必要時可以報告同級黨委、人大，通報同級政府、紀檢監察機關。
二、下一步工作建議
（一）牢固樹立“做成剛性、做到剛性”理念。
最高檢反覆強調，要努力把檢察建議做成剛性、做到剛性，要先做成剛性，然後做到剛性。對於檢察建議工作，不能因為缺少剛性的手段和制度支持而畏縮不前，要最大限度發揮自身的主觀能動性，挖掘現有制度的潛力，在事實證據、釋法說理上把檢察建議做成剛性，在這基礎上督促檢察建議落實，把檢察建議做到剛性。我們要切實履行上級院的工作部署、工作要求，高度重視檢察建議工作，樹立正確理念，加大工作力度，推動檢察建議工作取得新成效。
（二）切實堅持數量與質量並重。
張軍檢察長在高檢院黨組擴大會聽取重點督辦任務落實情況時，明確提出：“檢察建議的關鍵是質量、是落實，不要單純去追求數量”。落實這一要求，一要規範檢察建議工作。嚴格按照《人民檢察院檢察建議工作規定》和《人民檢察院檢察建議法律文書格式》開展檢察建議工作，準確瞭解掌握被建議單位存在的漏洞與問題，把好事實關和法律關，保證檢察建議規範、精準。二要抓好對檢察建議的督促落實。進一步加強建議前後的延伸工作，跟蹤瞭解建議的成效。既要做到事前溝通，與被建議單位交換看法、徵求意見，取得對方的理解與支持；也要做到事後回訪，對建議是否符合實際、措施是否適當等進行考查，及時掌握檢察建議的落實、採納情況及落實中遇到的困難，幫助被建議單位協調、解決相關問題。被建議單位對檢察建議中的事實、整改意見提出異議時，應對有關問題重新核實，力求對整改意見達成共識，以使檢察建議真正落到實處，實現政治效果、社會效果和法律效果的統一。
（三）加強定期通報促生典型檢察建議
從去年開始，我院已經開始了對檢察建議定期進行分析研判與通報，今年我們將繼續加強對檢察建議工作的分析研判和通報工作，以此促進檢察官加強對檢察建議工作的重視。首先，有量才有質，我們將繼續每月對各業務部門制發的檢察建議數量進行統計。同時，我們將繼續把檢察建議法律文書納入我院第三屆優秀說理檢察法律文書評選活動的文書種類之中。從現在開始，各業務部門應當開始重視和加強檢察建議工作，各部門可結合自身業務特色探索“四大檢察”領域“五大類檢察建議”的不同特點，分門別類、專注重點，把每一份檢察建議都當做典型檢察建議來培育，確實提高檢察建議質量。
（四）重視檢察建議宣告送達工作
宣告送達雖然比書面送達較為費時費力，但無論是政治效果、社會效果還是法律效果都要明顯好於書面送達。2019年，我院檢察建議宣告送達的比例仍然偏低。偏低的比例一定程度上說明承辦人對檢察建議工作的投入和重視程度還不夠理想。2020年，對於涉及事項社會影響大、群眾關注度高、違法情形具有典型性等的檢察建議監督案件，我們應當儘量採取宣告送達檢察建議書或公開接收回復，以通過必要的儀式彰顯檢察建議的剛性和權威。
我們今天的課程就講到這裡，謝謝大家，不妥之處請批評指正。
在屏幕上看到同事進行授課，
感覺很特別！
這個體驗有點新奇，
隨時隨地就能夠學習。
正好想學習這類知識，
來的太及時了！
探索新的教學模式，
培養新的自律精神，
鼓檢不停學，教學共成長，
一起靜待春暖花開。
完
攝影攝像 | 許斯影
素材供稿 | 王雪嬌
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