21世紀以來,中國農村基層建制單位出現了兩個趨勢:一是合村並鎮,特別是湖南省實施了全省性的合村並鎮;二是“縮小治理單元”,如廣東省清遠市、湖北省秭歸縣、廣西壯族自治區宜州市等,將自治單元縮小到自然村、村民小組。從全球來看,隨著工業化、城市化的發展,英國、法國、德國、日本等絕大多數發達國家都出現了幾波農村基本建制單位的“合併浪潮”,而且合併浪潮仍在進行之中[1]。但是美國、法國和澳大利亞面臨合併重組的壓力時所採取的措施既不是“合併重組”,也不是“迴歸自然”,而是選擇了一條超越兼併與合併的“第三條道路”。1本文將對美國、法國、澳大利亞實施的超越兼併與合併的“第三條道路”進行研究,考察“第三條道路”究竟是什麼?為什麼會出現“第三條道路”?“第三條道路”背後的邏輯又是什麼?概括起來就是:美國、法國和澳大利亞如何應對工業化、城鎮化對擴大基本建制單位的壓力?

一、縱橫合作,功能與機構重組:美國道路

美國地方政府中類似中國的基本建制單位主要有五類:一是縣,作為州的派出行政機構,縣單位沒有歷史淵源,主要是人為劃定的行政區域。二是鎮,鎮比聯邦、州、縣都要早,根據州的憲法,鎮有很大的自治權力。有些地方沒有設鎮,稱為鄉、市鎮,這是農村區域,其中市鎮相當於中國的村莊。三是自治市,城市化程度比較高的鎮就稱為市,根據州的憲法,自治市與鎮一樣具有很大的自治權力。四是學區,為滿足公民對教育公共產品需求所設置的單位,各個州可以自主設立學區,學區實施自治,擁有徵稅權力。五是特別區,為了向公民提供滿意的公共產品,州相關法律規定,可以根據人們的需要設置特別行政區,特別行政區具有一定的自治權力和徵稅權力。在美國有些縣域範圍可能還會有自治市、鄉鎮,兩者在行政上互不隸屬,獨立運行,均屬於基本建制單位。學區和特別區根據需求和功能而設置,可以跨越縣、自治市、鄉鎮[2]3-10。項繼權教授根據自治性質將這五類基本建制單位分為兩大類:準自治法人團體和真正自治法人團體[3]63。本文綜合以上研究將基本單位分為三大類:一是行政派出機構,如縣為州的派出機構;二是自治機構,如自治市、鎮、鄉、市鎮(村);三是準自治機構,如學區、特別區。

隨著工業化、城市化的發展,基本建制單位的供給和轄區居民的需求逐漸多樣化,擴大基本建制單位的需求和壓力越來越大。各州、縣和大城市都在嘗試兼併和合並兩種做法。兼併指大城市兼併郊區的鄉鎮、市鎮;合併則指兩個主體對政府進行結構重組。兼併、合併主要有三種方式:一是州議會決定;二是雙方商定;三是公民投票決定[4]145-147。州議會決定比較少,大部分是公民投票決定,整個20世紀美國只有34次市縣合併成功。20世紀80年代共有25起合併動議,全部付諸公民投票,只有2起成功。1997—2002年共有10起合併動議,只有3起成功[4]152-154。從上可見,兼併與合併主要通過民主的方式決定,但難度較大、時間較長,且成功率也非常低。

在1952—2002年的50年間,美國農村基本建制單位總體上減少了24.8%,但是派出機構、自治機構反而增加5.15%。發生變化的主要是學區和特別區,學區減少了79.9%,但是特別區增加了186.0%[4]72。可見,美國在應對工業化、城市化發展的壓力時,不是簡單的兼併、合併,而是通過調整學區、特別區及功能性重組予以化解。

1.新增功能性單位

基本建制單位的固定性、小規模性必然會制約一些公共服務的供給,如教育、供水、汙水處理等。為了解決公共服務的規模性和供給的固定性矛盾,美國各州採取設置功能性的單位予以化解。

第一,設置學區。

為了籌集本轄區內的教育資金,滿足公民對教育公共產品的需要,根據州的法律批准設立學區(校區)[2]6-7。美國的中小學教育一般由單一目的學區政府提供,而非由一般目的縣或自治市提供,學區由本地選舉產生的獨立委員會管理[5]320。學區屬於準地方政府,是實體性自治機構,具有徵稅、收費的權力,即具有財政權和行政管轄權[4]70。另外,學區可以接受政府的轉移支付,可以為教育而舉債[5]320。學區(政府)是一個很靈活的單位,可以根據州的法律及居民需求進行設置,1932年有128548個[2]52,2002年為13522個[4]72。可見,學區隨著工業化、城市化和人口的變化不斷地進行調整,這種調整解決了地方政府或者基本建制單位無法解決的專業性、規模性、靈活性、地方性需求等問題。

第二,設置特別區。

為了解決地方政府規模太小,無力提供多個地方共享的公共服務等問題,美國出現了具有有限目的的政府形式——特別區。這些特別區根據州的法律設置,由選民選舉產生跨黨派委員會管理,具有行政權和財政自主權,可以自行徵稅,也可以收費或者舉債。與學區不同,大多數特別區是跨超地方甚至跨越州的邊界,只有1/4的特別區在單個地方疆域內[4]71-72。1952年美國有14572個特別區[2]52,2002年達到了35356個[4]72。1987年美國具有有限目的特別區為29487個,主要集中在自然資源、消防、城市供水、住房與社區開發、喪葬、排汙等幾個方面,其比重分別為22%、17.2%、10.4%、11.7%、5.5%和5.4%[2]8。但各州的數量差異較大,2002年伊利諾伊州的特別區超過了3100個,加利福利亞超過了2800個,但是阿拉斯加只有4個[5]321。

2.地方單位的合作

設置學區、特別區可以解決部分公共服務問題,但並不是所有的公共服務都能夠通過設置新的單位來解決,而且設置新單位成本相當高。因此,基本建制單位之間不以結構重組為目標的地方政府合作就顯得更為重要。地方政府的合作主要有以下四種方式。

第一,縣與市之間的合作。

隨著農村地區的公共服務需求越來越大,如何提升其公共服務供給能力成為一個日益緊迫的現實問題。雖然縣政府的公共服務能力又比較強,但市縣合併的難度較大,因此促進縣政府向農村地區、郊區提供公共服務就提上了議程。州議會授權給縣政府,允許向農村地區、郊區或者無力提供更多公共服務的鄉鎮、市鎮提供公共服務,同時聯邦、州政府還通過轉移支付,鼓勵縣政府完善具有一定規模的區域公共服務。它主要包括三個方面:一是向農村地區提供公共服務,這只是縣政府職能範圍的擴張;二是聯邦或者州政府通過縣政府實施福利政策,這樣縣政府與農村地區的政府之間就會重新配置服務功能;三是縣政府通過合同方式向縣域內的郊區提供各類服務[4]170-177。

第二,都市與地方的合作。

為了解決大都市地方政府分散及其公共服務供給不足等問題,一些地方實施都市與地方政府的合作。服務功能強大的都市承擔區域性服務功能,如排水、大眾交通、公共健康、消防服務。地方政府承擔地方性的服務功能,如學區、特別區和警察巡邏等職能[4]179-180。都市與地方政府的合作比縣市之間的合作程度更高,實現了功能的結構調整和職能分工,提供的服務更加穩定廣泛。

第三,服務中心與統籌管理。

為了發揮大都市的公共服務功能,解決周邊市、縣的公共服務供給難題,一些大都市以都市為中心,聯合相關市縣成立都市服務區。都市服務區由州議會批准設立,具有徵稅權。都市服務區成立理事會和執行官,由選民選舉產生,主要職能是區域規劃和職能協商,但是不提供供水、排汙、警察、交通、住房、經濟發展等區域性服務[4]182-187。

第四,都市與縣、市鎮的合作。

由於大都市郊區政府無力解決公共服務、環境保護及其他社會事務管理問題,在明尼阿波利斯—聖保羅雙城地區,通過建立大都市理事會來解決這些問題。大都市理事會並非政府之間的合併,也不是政府間自願性協調機制,而是介於州與縣、市之間並具有政府性質的區域規劃。大都市理事會具有徵稅權,主要承擔規劃評估、對大都市區服務專區進行監管和協調以及公共服務、環境保護和社會事務管理等職能[4]188-191。大都市與周邊地方政府的合作是在沒有進行結構性兼併和重組的前提下,通過市、縣和市鎮之間的功能合作實現的。

3.供—產分離下的行政與市場合作

傳統政府理論認為,政府既要供給公共服務也要生產公共服務。按照這種理論,遇到超出基本建制單位規模的公共服務就無法應對,只能通過基本建制單位的合併來提供。美國則將公共服務進行環節分解,將供給職能和生產職能分開,供給職能賦予基本建制單位,生產職能交給市場、社會或者個人。這樣規模較小的建制單位可以提供超越單位規模的資本密集型、勞動密集型的公共服務,如與私人簽訂合同、與其他政府簽訂合同、與其他政府合作建立生產性組織、批准私營企業進行特許經營、向市民提供票證由他們與生產商共同安排等[2]101。

從上面的分析可以發現,面對基本建制單元兼併與合併的壓力,美國選擇了另外一條道路:圍繞功能調整來化解公共服務難題。一是設置功能性特別區,提供專業化的、跨基本建制單位的公共服務;二是功能重組,如地方政府間進行橫向的、縱向的功能分工、合作和重組來提供公共服務;三是功能分解,基本建制單位的公共服務功能分為供給和生產,將生產功能通過契約委託給市場主體完成。這樣,美國在不進行基本建制單位兼併和合並的前提下,以功能重組、調整為核心解決了多樣化、專業化、高品質、跨基本建制單位的公共服務供給和生產問題。

二、橫向聯合,機構性重組:法國道路

法國的地方政府有大區、省、市鎮三級[3]46。市鎮是法國的基本建制單位,它的歷史可以追溯到法國大革命時期,其名單在1790年以來就沒有改變過。法國大約有37000個市鎮,是依據大革命前的天主教區設置的[5]83。市鎮具有雙重作用:一是作為地方自治單位,反映地方民意,管理地方事務;二是作為地方機構,履行中央政府委託的某些職責[6]79。法國人對市鎮有著深厚的感情,賦予了民主、自由、自治的功能。

雖然法國市鎮名稱沒有大的變化,但是隨著工業化和城市化的發展,大量的人口從農村市鎮遷移到城市,市鎮人口急劇減少,規模越來越小,導致人力和資源不足,難以履行市鎮職能,更無法利用現代科技的進步來滿足居民的需求,從而出現了嚴重的“行政難題”。因此,需要聯合起來[5]84-85。法國市鎮聯合分為兩種類型:一是合併,即幾個市鎮合併為一個新的市鎮,新的市鎮是一種地域單位,屬於法國地方政府,也就是本文所說的基本建制單位;二是聯合,幾個市鎮按照功能在各市鎮之上組建一個新的聯合組織,這個聯合組織是一種公法人,但不是一種地域單位。聯合體包括市鎮聯合會、市鎮聯合區、城市共同體。

法國的市鎮合併和聯合的歷史悠久,其過程主要有如下幾個關鍵歷史節點:1890年首次設立單一職能的市鎮聯合會,1959年賦予市鎮聯合會多種功能[6]85,1966年立法建設城市共同體。這一階段是法國對市鎮聯合進行的初步嘗試。1971年頒佈《市鎮合併與重組法》,法國政府鼓勵市鎮合併,確立聯盟市鎮的法律地位。市鎮合併涉及權力和利益的再分配,因此遇到了極大的阻力,合併成效極小。於是法國不得不尋找其他的市鎮合併道路。1991年構建一種市鎮間的財政聯繫,1992年建立城市共同體和市鎮共同體,1999年修訂1966年的法律並創建一種新的城市共同體[7]271,2010年頒佈《地方政府改革法》,創設市鎮治理新工具,即都會、都市及新市鎮[8]151。

1.市鎮聯合體的設立

由於兼併、 合併難度大,法國走了一條與眾不同的市鎮聯合之路,即在不取消市鎮公法人資格的基礎上進行市鎮聯合,建立市鎮聯合體,解決市鎮規模過小、能力不足、公共服務成本過高的問題。法國市鎮聯合體是非強制性的,由參加的市鎮自願組合。市鎮聯合體是由若干個市鎮為了解決公共事務而設置的一個新的公共機構,市鎮屬於領土單位,而市鎮聯合體屬於非領土型公共機構。法國早在1890年就設立了單一職能的市鎮聯合體,如建設農村電氣化和某些公共設施;從1959年開始,市鎮聯合體被授予處理多種社會公共事務,其中有些事務還可以強制執行[6]85。

2.市鎮聯合體的設立程序

1971年法國出臺了《市鎮合併與重組法》,由於法國人對市鎮的偏愛及對市鎮賦予的民主、自治地位和象徵,因而市鎮合併受到人們的強烈反對,導致合併成效甚微。1992年出臺了《共和國地方行政管理法》,主張通過市鎮合作代替市鎮合併。市鎮合作取決於市鎮聯合發展的意願。每個省設立地方合作委員會,由地方議員組成,省長主持。市鎮擁有動議權,提出合作形式及合作對象的具體建議,經諮詢和協商後,地方合作委員會批准合作方案,由省長正式公佈。方案不具有強制性,需要相關市鎮同意或者批准[8]149。這樣,市鎮聯合體的發展具有了法律依據,可以按照法定程序進行。

市鎮聯合體是一個公法人,根據成員市鎮議會的一致同意,省長批准成立。各市鎮不能取得一致意見時,只要代表參加聯合市鎮全體居民一半以上的2/3的市鎮議會同意成立,或代表全體居民2/3以上的1/2成員市鎮議會同意設立的情況下,省長可以宣佈成立市鎮聯合體。這個多數必須包括居民超過參加聯合市鎮全體居民1/4的大市鎮的同意。創設時沒有參加的市鎮,以後可以請求加入聯合體[9]。

市鎮聯合體只需要成員市鎮議會投票決定,而市鎮合併則需要所在市鎮居民投票確定。可見市鎮聯合相對比較容易,市鎮合併難度比較大。不管是市鎮聯合還是市鎮合併,都體現了法國的政治文化:自治、自決精神和民主精神。

3.市鎮聯合體的類型

市鎮聯合組織根據徵稅權可以分為兩大類:無徵稅權的市鎮聯合會和有徵稅權的市鎮聯合體。

市鎮聯合會是一種鬆散型的協作組織,由成員市鎮提供財政支持,對相關公共事務進行治理或者服務。市鎮聯合會可以分為三類:一是單一使命的聯合會,主要為完成某項公共職能而設立,早期的市鎮聯合多為單一使命的聯合會,佔到市鎮聯合會總數的72%。二是多使命的市鎮聯合會,主要為完成多項公共事務而設立,佔聯合會總數的9%。三是混合使命的聯合會,它既可以是市鎮之間的聯合,也可以是大區、省、市鎮之間的聯合,佔聯合會總數的19%[8]157。

市鎮聯合體是擁有徵稅權的公共機構,具有聯邦性質,是市鎮之間的一種深度的合作組織。市鎮聯合體可分為五種類型:一是市鎮共同體,致力於鄉村和小城鎮的合作,沒有人口限制,職能較少;二是新居民點聯合體,市鎮中新形成居民聚集地之間的合作形式;三是都市共同體,通常由一個主要城市和附近小市鎮聯合組成的公共機構,職能比較廣泛,有人口和規模要求;四是聯合區,由同一居民聚居地的多個市鎮合作而形成的公共機構[6]84-85;五是聚居共同體,中央政府通過特殊補貼鼓勵市鎮在城市地區形成聚居共同體(在農村地區就是市鎮共同體)[5]85,共同體人口規模必須達到5萬以上,至少包括一個1.5萬人口的城市[7]281。2010年法國頒佈了《地方政府改革法》,該法又創設了三類市鎮治理工具:都會、都市及新市鎮[8]151,進一步推進了市鎮的聯合和功能重組。

4.市鎮聯合體的架構和職能

市鎮聯合體屬於行政性公共機構,主要包括審議機構和執行機構。審議機構稱為“聯合體委員會”,由成員市鎮的議會選舉產生,委員會任期六年,由成員市鎮的議會按照絕對多數原則投票產生。在聯合體委員會第一次會議上選舉產生委員會主席、副主席。聯合體委員會下設辦公室[8]163-164。市鎮聯合體的產生和治理體現了民主、專業與效率的原則。

市鎮聯合體是獨立的公共機構,按照自治的原則進行治理,有徵稅權和行政管理權限。其職能由法律規定,主要包括必須履行的職能和自選職能。例如,都市共同體有城市規劃、校舍維修等11項職能;市鎮共同體必須履行的職能有土地利用和經濟開發,另外還可在四個領域選擇一項職能[6]5。市鎮聯合體的職能主要是承擔市鎮單獨無法完成或者完成成本太高的一些公共事務。

5.市鎮聯合體的成效與整合邏輯

截至2019年1月1日,法國大都會共計21個,共組合904個市鎮,組合人口為17987266人,佔全國人口的26.85%。都市共同體共計13個,共組合589個市鎮,組合人口為2922990人,佔全國人口的4.36%。聚居共同體共計223個,共組合7488個市鎮,組合人口為23513248人,佔全國人口的35.10%。市鎮共同體共計1001個,共組合25926個市鎮,組合人口為22184722人,佔全國總人口的33.12%。另有4個市鎮的6373名居民未參與組合共同體。聯合體的平均市鎮數量為27個,聯合體的平均人口為52947人(參見文末表)。2

從表中可以發現,經過多年的市鎮聯合,法國聯合體的管理範圍、人口規模相比較於市鎮大幅度增加, 地區整合能力進一步增強,特別是公共服務能力增強、服務成本降低、服務效率提高。

法國在解決基本建制單位規模小、服務成本過高的問題上,既不同於英國和德國的簡單合併,也不同於美國的功能重組,而是在不改變市鎮地位和數量的基礎上進行市鎮聯合,設立新的公共機構,解決單一市鎮無法解決的公共事務難題。市鎮聯合相較於市鎮兼併、合併,成本比較高,代價比較大,相當於是在原有的三級地方政府(大區、省、市鎮)的基礎上增加了一級政府——市鎮聯合體,變成了四級地方政府(大區、省、市鎮聯合體、市鎮)。現在法國有兩種選擇:一是將市鎮聯合體變成一級地方政府;二是逐漸弱化市鎮,強化市鎮聯合體,進而撤銷市鎮。兩種方法都有支持者,也都有批評者。

三、超越地域,功能性重組:澳大利亞道路

澳大利亞在經濟發展過程中,為了提高治理效率,要求合併基本建制單位的呼聲越來越高。在實踐中,澳大利亞也經歷了從簡單的大規模合併到最近探索“虛擬市政理事會”的過程。州政府一般主張對基本建制單位進行合併,而地方政府則主張採取比較溫和的結構性改革,包括建立“虛擬市政理事會”。所謂虛擬市政理事會,就是為了既能夠實現規模經濟,又能夠高效地提供公共服務,在不削弱民主代議制的條件下,對一些行政職能進行合併甚至私有化[10]85。

1.虛擬市政理事會:功能重組

虛擬市政理事會就是幾個小規模的相鄰市政理事會在某些功能上合併成一個單一僱傭實體。這個虛擬市政理事會成為一個共享服務中心,主要負責單一市政理事會無法解決或者無法高效率提供的一些服務,如汙水處理、供水、基礎設施建設等。虛擬市政服務中心依靠各個市政理事會提供財政支持,為組成單位所有和控制[10]94-95。虛擬市政理事會由成員單位自願組成,它不是一個公共機構,而是一個專門提供公共服務的僱傭性組織,可以將單個理事會無法解決的問題組合解決。各個組成單位依然保持獨立性,具有自身的政治職能,保持地方政府的責任、決策和規模職能。

2.虛擬市政理事會:功能外包

公共服務的提供可以分為兩個過程:供給過程和生產過程,前者必須由市政理事會或者虛擬市政理事會承擔,但是生產過程可以交給市場來完成。虛擬市政理事會可以自己組織公共服務的生產,還可以將公共服務的生產市場化,外包給公共部門、志願部門和私營部門[10]95-96。也可以提供大於虛擬市政理事會邊界的公共服務。

澳大利亞的虛擬市政理事會,就是為了避免簡單的基本建制單位合併而在保持基本建制單位不變的情況下進行的功能重組,即建立一個功能性的組織,這個組織主要處理建制單位無法單獨處理的公共事務。這樣虛擬市政理事會與市政理事會形成了分工,前者處理宏觀性的公共事務,後者處理微觀的公共事務。

四、進一步討論和基本結論

通過對美國、法國和澳大利亞的考察,我們可以看到它們在農村基本建制單位調整方面都依據各自的國情進行了探索,並找到了適合自己的發展路徑。這三種路徑既存在一定的共性特徵,但也面臨著一定的發展困境。

1.基本建制單位重組的動因

從美國、法國和澳大利亞來看,隨著工業化、城鎮化的發展,農村人口外流,基本建制單位的人口越來越少。另外。國家提供了越來越多的公共服務,人們也需要更多的公共服務,但是較小的單位、較少的人口和資源,導致公共服務供給成本太高、服務質量較差。因此,每個國家都面臨著合併基本建制單位的壓力和動力。

對於基本建制單位的合併,不同的國家有不同的制度、不同的民情,因此基本單位合併的難度也會不同。英國、德國、日本等國家的制度和民情方面的因素較易克服,這使得他們的合併難度相對較小,合併速度較快,合併力度較大。但是,美國和法國因為國家憲法對基本單位重組規定比較嚴格,要求公民投票表決,而且兩個國家的公民對市鎮寄予了很多個人的、歷史的情感,美國人認為小鎮是自由的精神,法國人認為市鎮是民主、共和的精神,簡單合併不為人們所接受,使得難度比較大。因此,超越合併尋找“第三條道路”成為必然選擇。

2.超越合併的“第三條道路”

美國、法國和澳大利亞在不變動農村基本建制單位——鎮、鄉、市鎮或者村鎮等的前提下,在功能上尋求突破辦法。一是根據某一功能設置功能性機構,解決功能性的公共服務需求,如美國的學區和特別區。二是功能性合作,主要是以某個大的城市或者基本建制單位為核心向鄰近的小規模的基本建制單位提供某種類型的公共服務。這種方式可以稱為功能上的“以大帶小”“以強扶弱”。三是以功能需求為目標,建立跨單位的公共機構或者虛擬公共機構。這種方式在法國比較普遍。四是功能拆分,即將公共服務分為供給環節和生產環節,後者實施市場化,從而促進基本建制單位與相關主體進行市場化合作。其實,四種方式都是圍繞著服務功能來進行聯合、合作和重組,而不是地域單位的結構性重組。超越合併的“第三條道路”可以概括為超越簡單的地域單位合併,實施“功能性重組”。

3.“第三條道路”的實質和侷限性

美國、法國和澳大利亞所實施的基本建制單位的“第三條道路”,其目的是在保證地域單位基本穩定的前提下,解決公共服務供給的規模性問題。因此,通過跨越基本建制單位的功能性重組被用作最終的破解之道。這種功能性的道路,既保障了基本建制單位的政治需求,又從功能上滿足了規模性要求,其實質就是以功能重組替代地域單位的合併。

功能性重組的“第三條道路”也造成了諸多問題。一是導致了基層單位林立,特別是美國地方政府單位多、雜、重疊。二是增加了治理成本,功能性重組相對地域性重組或者簡單合併,治理成本增加。雖然在短期來看,簡單合併的成本高,但是從長期來看,治理成本會降低,可以一勞永逸地解決問題。三是提高了功能性單位與基本建制單位之間的職能、責任的劃分難度。鑑於此,如果能夠以較低的成本、代價實現地域單位的合併,其仍然是第一選擇;如果合併難度比較大,合併成本比較高,可以實施功能性重組;如果有可能,也可以再從功能性重組轉到地域性重組。但對於資本密集型公共服務或者需要更廣闊地域的地方政府合作完成的公共服務和建設,依然可以採取“第三條道路”。所以,即使兼併、合併是第一選擇,功能性重組的“第三條道路”仍然有廣闊的發展空間。

表2 0 1 9 年1月1日法國市鎮聯合體的基本情況

作者簡介： 鄧大才,1970年生,華中師範大學政治科學高等研究院/中國農村研究院院長、教授、博士生導師,青年長江學者;; 郭瑞敏,1989年生,華中師範大學政治科學高等研究院/中國農村研究院博士研究生。;

基金： 國家社會科學基金十九大重大專項“構建鄉村治理新體系研究”(18VSJ063);

原標題：超越“合併”:農村基本建制單位重組的“第三條道路”——以美國、法國、澳大利亞為研究對象

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