小編語：經過四年爆發式的發展，目前我國已成為全球最具影響力、規模最大的PPP市場。PPP行業的快速且不規範發展，導致PPP模式增加了地方政府隱性債務風險，加重了地方政府的債務負擔；出現了中央企業在PPP項目中參與度過高，民間資本參與度過低等問題。2017年，監管部門一系列政策文件的相繼出臺，成為了PPP模式進入規範監管時代的重要信號。
文/巴曙松、馬亞東（雲南大學發展研究院）、朱虹（中再集團）
一、我國基礎設施融資中PPP模式的現狀
在基礎設施融資方面，地方政府作為主要的投資主體參與其中，融資渠道比較單一，導致基礎設施建設面臨著巨大的資金缺口。黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出＂允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資與運營＂，一種新的基礎設施融資方式——PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業-合作”的模式）得到推崇，在全球多個國家PPP模式早已被廣泛作為公共基礎設施建設融資方式之一。
PPP模式興起之初的主要目的就是為基礎設施融資，無論是英國、法國還是澳大利亞，它們都旨在利用PPP模式為基礎設施融資。在基礎設施建設需求不斷提高的背景下，以財政部、發改委為主的國家部委和地方政府都在大力推廣PPP項目，來擴寬基礎設施融資渠道，緩解地方政府基礎設施融資壓力。PPP模式的優勢體現在可以節省公共部門開支，減輕政府財政負擔，同時可以轉變政府職能，將政府從過去的基礎設施公共服務的提供者轉變成一個監管者的角色，進一步保證質量，也同時吸引了民間資本的投資，為經濟增長激發了新的動力，並促進了稅收收入的增長。
2014年10月2日，國務院發佈的《關於加強地方政府性債務管理的意見》中明確提出推廣政府和社會資本合作模式，鼓勵地方政府通過PPP的模式推進基礎設施及公用事業項目建設。從2014年開始，我國PPP行業的發展呈現出爆發式的增長。目前，我國已成為全球最具影響力、規模最大的PPP市場。PPP項目涉及市政工程、交通運輸、生態環保、醫療衛生、農業、林業、科技、能源、教育、養老、旅遊、體育、文化、水利建設、城鎮綜合開發、社會保障、保障性安居工程、政府基礎設施和其他等19個一級行業。截止到2018年1月，全國PPP總入庫項目數14132個，投資總額為18.40萬億元，已到執行階段項目數為2976個，總投資額為4.97萬億元。從項目數量角度來看，市政工程、交通運輸、生態環保項目數分列前三位，分別為4965個、1944個和953個，分別佔全國PPP總入庫項目數的35.13%、13.76%、6.74%。從項目規模角度來看，交通運輸、市政工程居於前兩位，分別為5.41萬億和5.08萬億，投資規模遠遠超過其他行業。雖然交通運輸行業在項目數量上遠小於市政工程行業，但在投資金額上兩個行業規模相近，可見交通運輸入庫項目的平均單體規模較大。PPP模式極大地支持了市政工程、交通運輸、生態環保等行業建設，這些行業是城市生存和發展必不可少的最基本的物質基礎，也是提高人民生活水平和對外開放的基本條件，這也符合PPP項目發展的初衷。
二、現階段PPP的快速發展存在的主要問題
自2014 年10 月國務院頒佈第43號文件整頓地方債務問題以來，PPP 成為解決政府基建融資的最佳模式，僅用了4年的時間，我國PPP行業一躍成為全球最大的PPP市場。但是在PPP項目規模快速擴張的發展背景下，也存在著不少的問題，主要體現在以下兩個方面：
1、PPP模式增加了地方政府隱性債務風險，地方政府的債務負擔加重。
2008年次貸危機以後，四萬億財政支持計劃刺激了龐大的基礎設施投資以及由此而來的融資需求，作為鼓勵和引導社會資本參與投資，增強公共產品供給能力的重要融資途徑，PPP模式成為基礎設施建設中重要的創新融資渠道之一。
在PPP模式大力推廣之前，地方政府主要是通過融資平臺為基礎設施融資。融資平臺雖然促進了基礎設施建設，但過度融資下也增加了地方政府債務風險。從2014年開始，國務院與財政部連續發文要求明確政府和平臺的責任，融資平臺不能新增政府債務，對地方政府債務實施限額管理，明確取消融資平臺公司為政府融資的功能，同時推廣使用PPP模式。在PPP 模式推廣伊始，由於項目識別機制不完善，市場上存在部分實質仍為BT模式“偽PPP 項目”。這些項目本身仍然高度依賴政府還款，承諾保底收益，社會資本以明股實債的方式參與，因而風險仍全部集中在政府身上，所謂的“經營收益”可能根本無法實現，也即是政府變相兜底、明股實債、風險分配不合理等問題，增加了地方政府隱性債務風險，PPP模式很大程度上只是被作為了一種新的融資手段。PPP模式融資試圖隔斷地方債務增長與基礎設施建設的直接聯繫，但是因為一些地方存在不規範的PPP融資操作方式，也使得其中一些項目的債務壓力實際上是由地方政府承擔的，加重了地方政府的債務負擔。地方政府錯用濫用PPP模式，加上各級財政部門對新申請入庫PPP項目沒有嚴格把關，導致PPP項目數量快速增加，PPP項目質量參差不齊。
2、中央企業在PPP項目中參與度過高，民間資本參與度過低。
在過去的四年時間裡，中央企業成為了各PPP項目絕對的主力軍，民間資本很難參與其中。而中央企業之所以是PPP項目重要的社會資本方，原因在於：一方面，與民營企業相比，中央企業與地方政府在目標上更容易達成一致，關係更加協調。地方政府也本能的認為與中央企業合作所存在的風險更小，所以中央企業容易受到地方政府的青睞。另一方面，民間資本不容易被地方政府接納，而且地方政府不願意將收益率高、“含金量”高的PPP項目拿出來，導致PPP項目對民間資本的吸引力下降。近三年來中央企業和地方國企在PPP項目投資規模的佔比分別為53.6%、76%、80.6%，PPP項目投資規模比例上升的非常快，與此相對應的是民營企業的投資比例快速下降，分別是47.3%、23.9%、19.1%。
三、我國PPP模式規範監管時代來臨
針對PPP行業出現的問題，PPP行業在2017年進入從嚴監管，監管部門發佈了一系列的政策文件來規範PPP行業的發展。
一方面，針對PPP的潛在風險進行規範，禁止地方政府利於PPP進行違法違規的變相舉債。對於社會資本方參與PPP項目投入的資金，地方政府不能對其承諾回購、最低收益或承擔損失等，並且要積極推進PPP項目信息的公開。另外，強化PPP綜合信息平臺的管理，從嚴控新入庫項目、規範清理已入庫項目、降低財政風險入手，對PPP的邊界紅線進行明確規範，對 PPP的發展過程中出現的問題進行糾正，目的在於防止PPP異化成為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量，來確保PPP行業的穩定可持續發展。2017年前九個月PPP退庫項目總計為973個，在嚴格執行入庫和清退標準下，到了2018年3月9日PPP退庫項目達到2329個，在短短的半年時間裡大量的PPP項目被清退。
另一方面，規範PPP的參與對象。在中央企業參與PPP項目方面進行約束，對中央企業投資PPP項目的審批、收益、投資規模、資本金的增信、合併報表等方面進一步明確和嚴格要求，對PPP業務重大決策實施終身責任追究制度。雖然中央企業投資PPP的勢頭會有所減緩，但這也給地方國企、民間資本帶了更多的投資機會。在吸引民間資本方面，鼓勵民間資本參與PPP項目，為民間資本參與PPP項目創造良好的環境。對於民營企業來說，要鼓勵民營企業運用PPP模式盤活存量資產，並且要積極的向民營企業推薦運營收益潛力高、前期工作成熟的PPP項目。對於國有金融企業參與PPP項目融資時，國有金融企業要嚴格審查PPP項目質量，對於存在問題或相關信息未充分披露的PPP項目，不得提供融資，以避免PPP異化為新的融資平臺。
對PPP監管的目的並不是為了限制PPP的發展，實際上都是為了控制PPP的風險，保證PPP的健康發展。財政部發布一系列的文件目的是為了“遏制隱性債務風險增量”，國資委的文件則是為了“防範經營風險”。未來監管部門對PPP發展過程中所產生的地方政府隱性債務風險，以及參與對象方面的監管會更加的全面、嚴格，PPP行業的發展會更加的規範化，PPP模式也仍將是地方政府合法合規進行基礎設施建設的一個重要方向。
目前，我國PPP行業正由粗獷擴張階段向規範發展階段邁進，在走向規範化的道路上，短期內PPP行業的發展速度不可避免的會受到抑制，基礎設施投資規模的擴張也會增速放緩，但是從中長期來看，隨著PPP行業更加細化和規範化，將有利於PPP行業的持續健康發展，並且有助於規範基礎設施融資渠道。
文/巴曙松、馬亞東（雲南大學發展研究院）、朱虹（中再集團）
（本文觀點僅代表作者作為一位研究人員個人的看法，不代表任何機構的意見和看法）
參考文獻：
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