2018年2月1日，夜色下邛海畔，四川省涼山彝族自治州法紀教育中心內，原喜德縣民政局救災救濟股股長程鵬菲，面對辦案人員，內心翻江倒海。
因涉嫌嚴重違紀，程鵬菲被涼山州紀委監委立案調查。他這雙伸向扶貧領域的貪腐之手，不僅撂倒了自己，還牽出一場涉及200多萬張惠農“一卡通”的亂象。
惠農扶貧“一卡通”之痛
時間回溯到2015年12月。
大涼山腹地的喜德縣，按照涼山州民政局的相關政策，向全縣農牧民特困群眾發放兩年的生活救助金，程鵬菲負責彙總發放對象的花名冊。
此前，他因幫初戀女友償還債務，陷入嚴重的財務危機。在單位司機鄭貴林的慫恿下，通過“借用”他人身份證和銀行卡信息，以一戶多人的形式，將信息多次複製粘貼到24個鄉鎮資料中。在沒有核實對象的情況下，喜德縣農商銀行按照這份“水分”極大的花名冊發放了救助金。
2018年1月，涼山在全州範圍內開展扶貧資金大檢查，程鵬菲東窗事發。督察組發現，喜德縣農商銀行發放生活救助金的“一卡通”，有些情況很不正常——有的賬戶一次性進賬上萬元，有的賬戶則多次重複進賬。還有一戶農戶有幾十人進賬，同時存在非本人領取、卡被他人頻繁借用等問題。
隨後，督察組將相關問題移送州紀委監委。經徹查發現，短短一年時間，程鵬菲、鄭貴林二人共計虛報611戶4517人，套取資金208萬元。
200多萬元財政資金“跑路”，小小股長有如此巨大“能量”，讓紀委辦案人員感到震驚。
2018年2月12日，程鵬菲、鄭貴林因涉嫌犯罪被移送司法機關。同年3月，喜德縣民政局局長、紀檢組長因監督把關不力、工作失職失責被喜德縣紀委立案審查。
“錢來得太容易了，動動手指就可以，我自己也沒有想到。”接受調查時，程鵬菲說。
問題到底出在哪裡？
新華每日電訊記者調查發現，作為全國“三區三州”深度貧困地區，涼山州向群眾發放的惠農補貼資金量大類雜：高寒山區農牧民補貼、特殊困境兒童救助金、耕地地力保護補貼、農機補貼……
對於久居深山中的百姓來說，這些品類繁多的補貼如同“天書”，根本搞不清哪個該享受，能享受多少。
去年4月，新華每日電訊記者曾在越西縣一戶貧困戶家，看到了11張來自多家銀行的“一卡通”，農戶卻說不清其中的補貼項目。
群眾手裡是本“糊塗賬”，自然有人打起“小算盤”。
以農機補貼為例，本來是國家對購置農業機械的普惠性政策，但由於許多群眾對政策不瞭解，便淪為了“蒼蠅”眼裡的“肥肉”。
2018年，涼山州紀委對農機補貼進行集中清查，發現全州17個縣市，均存在被套取的問題。僅在甘洛縣，農機經銷商與州農牧局農機管理站工作人員勾結，通過簽訂虛假合同、製作虛假驗收資料、買通驗收人員等手段，套取補貼1800餘萬元。
在雷波縣溪洛米鄉，鄉長馮瑩盈則將手伸向了特殊困難兒童補助，5年共截留82萬餘元。
除了“碩鼠”，還有“蛀蟲”。
雷波縣爛壩子鄉爛壩子村計生專幹羅戈立門，兩次從群眾“一卡通”中“剋扣”惠民資金共5890元私用，會東縣鐵柳鎮三村原村黨支部書記李加林代群眾保管存摺，截留低保資金10296元私用……
當前，國家各項惠民惠農補貼，基本通過“一卡通”發放。以涼山為例，2017年各項惠民惠農補貼資金達96億元，共61項，分屬於十多個部門。
然而，財政部門依據各職能部門上報情況撥款後，便無法掌握資金最終去向，職能部門各有各的發放渠道，監管的力度不一。
“鄉村組幹部在貧困戶的審核上，不公開不公示，任性而為；民政局在業務程序、資金監管、人員管理上漏洞百出，失責而為；整個資金撥付程序簡單粗暴，隨性而為；貧困群眾手握‘一卡通’但信息不清，迷惘而為……問題頻頻、環環失控最終導致鉅額扶貧資金流失。”時任涼山州紀委書記張力如此分析。
張力曾在一次下鄉調研時發現，一名村幹部褲兜裡揣著幾十張“一卡通”，稱是為群眾代管。
“小卡片承載著扶貧政策的落實，由於缺乏監管，為腐敗分子提供了可乘之機。”他說。
亂象逼出“清卡行動”
“今天各部門都發言，每個人都談談‘一卡通’實施以來出現的問題，還有你們的建議和對策，只談問題不說成績！”
2018年3月27日，張力召集農業、林業、財政、發改、民政、審計、銀行等州級相關部門和機構負責人以及部分基層鄉鎮幹部進行座談，針對“一卡通”上頻發的問題，商議對策。
座談會上，各部門負責人暢所欲言——
“‘一卡通’確實方便了群眾，但邊遠地區一些農民不識字更不會使用，把卡交由村組幹部保管，這一管就容易出問題。”
“目前全州涉及18大類、50餘小類強農惠農補貼，農戶手裡的卡少則兩三張，多則十多張，來自多家銀行，確實不好監管。”
“有的地方公開公示走形式，群眾對自己有哪些補貼、補貼多少，心中揣著本糊塗賬；少數基層幹部渾水摸魚，把群眾的卡捏在手中違法亂紀；一些部門和銀行當甩手掌櫃，補貼一撥了之、打卡了事，不監督、不核實……”
州紀委監委立即彙總意見，提出對全州“一卡通”進行集中摸底清查建議，並第一時間向州委做了彙報。
當年4月20日，涼山州各級紀檢監察機關聯合財政、審計等相關職能部門，針對全州17縣市的強農惠農財政補貼“一卡通”辦理使用情況開展再監督，全面啟動了為期5個月的“清卡行動”。
張力說，集中開展“清卡行動”是問題所迫、形勢所逼，是推動全面從嚴治黨向基層延伸的要求，更是打贏精準脫貧攻堅戰的現實需要。
第一步就是“清卡”。圍繞全州200多萬張“一卡通”在哪裡、每戶群眾有幾張卡、如何保管使用、有無交基層幹部代管這四個問題進行清查，按照“一戶一卡、卡隨人走、收支清楚、使用安全”的原則，對扣留“一卡通”、村組幹部保管代管、拖延發放、資金滯留等問題進行嚴肅處理。
第二步是“清種類”。圍繞補貼有哪些、該享受哪些補貼、具體標準是多少、有沒有違規享受這四個問題摸底清查，嚴肅處理分配安排、審核審批中優親厚友、吃拿卡要、濫用職權、以權謀私等問題。要求扶貧資金分配結果一律公開，鄉、村兩級扶貧項目安排和資金使用情況一律公告公示。州紀委向全州1118個村發放圖文並茂、彝漢雙語的《告村民書》海報，公佈舉報方式，要求張貼在村委會公示欄，鼓勵群眾監督。
第三步“清資金”。圍繞錢在哪裡、補貼資金是否全部發放、未發資金在哪裡、是否存在違紀違規這四個問題排查，嚴肅處理貪汙侵佔、截留挪用、虛報冒領、私存私分、剋扣索要、騙套資金等違紀違法問題。堅決杜絕發放過程中的“跑冒滴漏”，保障資金及時、安全、足額落實到戶、發放到人。
在“清卡行動”中，被查處並開除公職的第一人叫盧國華。
2018年4月24日，會東縣召開扶貧領域腐敗和作風問題專項治理會議，專題部署地毯式“清卡行動”相關事宜。鐵柳鎮財政所副所長盧國華聞訊後慌了。
就在幾天前，“清卡行動”成員單位涼山州審計局到會東進行“一卡通”資金審計時，發現鐵柳鎮一農戶補貼數字極為不合理。
“這位村民有2012.40畝耕地，2017年補貼金額高達252193元，可能有問題。”審計人員指著材料說。
接到審計局反饋信息後，會東縣農牧局立即要求鐵柳鎮做出說明，同時向縣紀委監委移交了問題線索。縣紀委監委立即展開調查核實，於4月28日對盧國華進行立案調查，並採取了留置措施。
據調查，盧國華利用職務之便，按每戶10%的比例，擅自調減全鎮農戶耕地“地力保護補貼”面積，共2008.25畝，並將調減出來的面積全部劃到了自己親戚、鐵柳鎮紅花村一社農戶楊某名下。
楊某本人實際補貼面積只有4.15畝，經盧國華“調整”後，補貼面積“上浮”為2012.40畝，補貼金額高達25萬餘元。
當年5月2日，盧國華受到開除公職處分，違法所得被收繳，並被移送司法機關。5月14日，會東縣紀委向群眾清退盧國華違法套取資金。
5個月的“清卡行動”，累計組織4萬多人次走村入戶、統計分析，核清發放的各類補貼卡738萬張，紀委立案585件，黨紀政紀處分468人，涉案資金3726萬元。
“通過‘清卡行動’，我們發現村組幹部違紀違法現象嚴重，大部分屬於群眾身邊的‘微腐敗’。違規享受補貼、平均分配、挪作他用、代管代持、貪汙侵佔的現象突出。”張力說。
“扶貧、惠民政策之所以縮水走樣，信息不對稱是關鍵。我們第一步就是要提高知曉度。”會東縣紀委書記王建春說。
2018年5月1日，會東縣紀委組織編印下發了8萬餘冊《會東縣強農惠農政策補貼告知書》，詳細公佈了近三年來9個涉農部門牽頭實施的35類補助資金的補貼時間、補貼標準和補貼範圍。不僅在微信平臺同步發佈，還將其內容錄製成音頻，在“村村響”廣播廣為宣傳。
在冕寧縣石龍鎮，鎮政府與縣移動公司協商建立了鎮政府短信平臺，及時公開惠農政策和補貼金額。
“過去我們搞政策宣傳主要靠掛橫幅、貼宣傳欄，有了短信平臺，鎮內3964戶農戶全覆蓋，政策全部精準傳達到人。”石龍鎮黨委書記熊偉一邊展示著手機短信一邊說。
“‘清卡行動’就是要讓群眾清楚，自己能夠享受補貼是黨和政府的關心，不是基層幹部的施捨，通過行動增強群眾主人翁意識和維護合法權益意識，發揮好群眾監督作用。”喜德縣紀委書記李金智說。
地毯式的清查產生了強大的震懾效果。許多幹部告訴新華每日電訊記者，“清卡行動”倒逼了基層管黨治黨責任落實，切實喚醒了基層黨員幹部的責任和法紀意識。
行動開展以來，涼山州1790名人員主動說清問題，退繳資金1903萬元。
“誰敢動扶貧資金，紀委監委就動誰！”在涼山喜德、冕寧、甘洛等縣採訪途中，隨處可見這樣的標語。
打通脫貧攻堅中的“末梢堵塞”
2018年，在“清卡行動”醞釀之初，張力曾對新華每日電訊記者感嘆，這將是一場“捅馬蜂窩”的行動。
截至目前，涼山州“清卡行動”共立案651件，結案496件，黨紀政務處分558人，移交司法25人。涉案金額7175萬元，清退追繳2314萬元，糾錯兌付滯留資金1.7億元。召開清退會27場，現場清退514萬元。
雖然“清卡行動”從涼山發端，但“一卡通”存在的問題並非當地獨有。
2018年6月，四川召開專題視頻會動員部署“一卡通”專項治理工作，標誌著在涼山成功開展“清卡行動”積累經驗的基礎上，為期三個月的四川省惠民惠農財政補貼資金“一卡通”管理問題專項治理工作，正式拉開序幕。
同年8月，四川省紀委監委召開全省惠民惠農財政補貼資金“一卡通”管理問題專項治理工作會，提出要把“一卡通”變成“一卡統”，建立更加清爽的長效管理監督機制。涼山也成了“一卡統”三個試點市(州)之一。
2019年，涼山州繼續深化“一卡通”治理，推進從嚴治黨向基層延伸。目前，涼山已出臺了“一卡通”管理辦法，補貼資金代理銀行由過去的8家減少到2家，補貼資金由財政集中直髮。
涼山州還在縣(市)一級設立了惠民惠農財政補貼資金監管中心，依託社保信息系統“金保工程”，開發建設了“惠民惠農財政補貼資金髮放及監管平臺”。連接貫通鄉鎮、部門、國庫、銀行，讓補貼申報、審核、公示、發放、監管全過程平臺內封閉運行。
近日，新華每日電訊記者在喜德縣拉克鄉新村採訪時，切實感受到“一卡統”帶來的便捷。84歲的的莫呷呷，一手拿著過去的兩個存摺和一張銀行卡，一手拿著將所有補貼歸攏到一起的社保卡，不停地感嘆“現在方便多了”。她將二代身份證放在“涼山州惠農惠民監管平臺”終端機上，資金髮放情況立刻出現在屏幕上。
新村村委會前的告示欄裡，張貼著喜德縣惠民惠農補貼資金管理辦法，農機具購置補貼、草原禁牧補助等共41項惠民惠農補貼資金，一目瞭然。村裡還對享受各項補貼的人員名單進行公示。
“以前卡太多了，分不清哪張卡啥子錢，都交在村幹部手裡。今年辦了社保卡直接就領到錢了，準備拿去買化肥！”6月24日，昭覺縣比爾鄉阿碩古普村60歲的吉俄阿都，拿著剛剛取到的157.5元草原補貼滿意地說。
截至目前，涼山17個縣市的“惠民惠農財政補貼資金髮放及監管平臺”已累計發放補貼資金36項、9.7億餘元，惠及農戶40餘萬戶。通過“一卡統”，“一卡通”變成了真正的惠民卡、幸福卡。
從亂到治，“清卡行動”打通了脫貧攻堅中的“末梢堵塞”，對基層腐敗問題線索進行“大起底”，在脫貧攻堅中贏得了民心。
但是，需要“清卡”的，絕不僅是四川。基層虛報冒領、私分截留、代管代取補貼資金等諸多扶貧領域亂象具有全國普遍性，亟須採取有效手段，加強“一卡通”監管，嚴防扶貧成果在“最後一公里”被啃食。
採訪中，新華每日電訊記者還聽到許多來自幹部群眾的呼聲。各方一致認為，減少發放補貼的代理銀行、簡化兌付環節是切實保障扶貧惠農資金髮放到位的關鍵。但資金髮放流程優化、減少發放補貼的銀行勢必觸及一些部門和金融機構的利益，唯有構建黨委統一領導、部門各負其責、各方協作配合的工作機制，才能高效推進。
扶貧惠農補貼涉及項目多、資金多，各級各部門多方監督各自為政，缺乏監管專責機構，難以形成監督合力，整合勢在必行。
基層普遍反映，對此地方層面有心無力，徹底規範尚需加強頂層設計改革，期待中央有關部門在整合補貼種類項目和完善財政體系上下功夫。
（來源：新華每日電訊 記者 吳光於）
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