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鄧建鵬
傳統金融業務與移動互聯網等信息科技的緊密結合，催生了互聯網金融領域的諸多創新，特別是P2P網絡借貸、區塊鏈領域的眾籌等方式，廣為社會關注。但與此同時，這些新型金融模式亦帶來較大風險以及社會輿論的擔憂，直接或間接地給金融監管者造成巨大壓力。尤其近年來在P2P網貸、ICO(以及網絡虛擬貨幣)、校園貸和現金貸等領域，風險較為集中。而於2018年4月暴發的善林金融風險事件，據媒體報道涉案金額高達數百億元，更是給本已神經緊繃的監管者火上澆油。上述風險事件無疑促使更收緊嚴苛的監管政策密集出臺。
對待上述風險與問題，我國當前尚缺乏長遠佈局和完整的頂層設計體系，缺乏防患於未然的有效控制機制，也即在互聯網金融領域缺乏長期保證制度正常運行併發揮預期功能的制度體系。在大多數情況下，每當互聯網金融領域某一細分行業出現重大風險事件後，監管者往往承擔著“救火者”的角色。
筆者認為，監管機構對待互聯網金融中的某些細分領域，一方面應肯定其中一些新業態存在的合理性和未來價值，通過規範治理的方式加以包容和調整；另一方面，沒有必要以完全禁止某些創新金融行業的方式控制風險。監管者應首先找出行業風險集中的原因所在，隨後通過規範立法、有效監管，以控制互聯網金融的整體風險。終結互聯網金融“野蠻生長”的最好手段，就是讓它暴露在持續有效監管的陽光下。隨著互聯網金融細分領域業務主體的規範、風控體系的完善，其方有可能發揮好在金融市場的重要補充作用。
互聯網金融是近五六年來的新生事物，具體業務模式隨時處於變動不居的狀態中，因此其與傳統金融的監管思路存在較大差異。互聯網金融對相關法律與監管帶來巨大的挑戰，一是大量的新興領域尚無對應的法律與監管制度，執法者甚至司法機構往往處於無法可依的困境；二是新興領域雖存在一些相關法律與監管機制，但分佈在不同的法律文獻中，沒有體系化的法律制度，監管與執法亦存在一定的困難；三是一些新領域往往存在跨界混業經營，這就對舊有單純的分業監管機制形成了挑戰。故而，互聯網金融無法簡單照搬傳統金融監管體制，同時又無法放任不管，以致出現新的風險。因此，必須構建一套有效針對互聯網金融監管的長效機制。
互聯網金融業態較為複雜，中國此前“一行三會”分業監管的模式難以完全適應。2018年，中國銀監會和保監會的合併，即是順應了混業監管模式潮流。此外，筆者認為，我國需要提升現有央行下設的互聯網金融整治辦公室的地位。在現行“國務院金融發展穩定委員會”之下，常設互聯網金融監管與協調機構，強化其統籌協調作用，打通“一行兩會”和地方金融監管部門的信息溝通與監管機制，同時以不發生系統性金融風險為底線，儘早制定全國統一的互聯網金融監管政策。
互聯網金融等新型業態的出現，帶來了一些新問題。這些問題多數是以前固有法律未曾涉及的，需要新的立法與監管手段予以應對。為此，在舊有應對方式越來越捉襟見肘之時，面對新型業態及如影隨形的相關風險，國家金融監管機構一方面應大力提升監管科技水平，比如將監管信息系統和監管對象的數據庫直接對接，不間斷地監測行業狀況，及時解析金融風險；另一方面，監管機構在發佈部門規範，實施硬法規制的同時，也可以逐漸調整立法、監管與治理的思維。
此前，有研究者指出，監管機構在金融市場陷入了“治亂循環”的怪圈。筆者注意到，過去若干年，這種“治亂循環”的現象在互聯網金融領域甚為典型。比如在2015年7月，人民銀行等十部門發佈《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》(銀髮〔2015〕221號)，鼓勵發展互聯網金融產業；而在當年12月“e租寶”風險事件暴發後，監管趨嚴；2016年4月，國務院辦公廳發佈《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》(國辦發〔2016〕21號)，要求相關部門針對互聯網金融開展較為嚴厲的風險專項整治。
再比如，自2017年以來，現金貸引發一些社會事件後，監管者發文要求全面禁止新增批設小額貸款公司。個別在校大學生因為校園貸而無法承擔過高利息選擇自殺，為此，在2017年5月，銀監會叫停網貸機構開展在校大學生網貸業務；2017年9月，國內所有虛擬貨幣交易機構被要求限時關閉，所有ICO區塊鏈融資項目也被叫停。這些事例均是上述“治亂循環”的表現。在應對去中心化特色的互聯網金融某些細分領域(比如各種區塊鏈項目的融資)，監管者直接叫停所有相關的活動，這種治理能否在短期內取得成效？是否真的禁絕了ICO或者虛擬貨幣交易？還是說上述行為仍然大量潛藏？這還有待認真探討和分析。
對此，金融監管、相關立法和治理必須及時回應金融市場的新變化，與時俱進地進行創新。整體而言，筆者認為，互聯網金融的風險雖然在某些領域較為集中，但其為促進中國傳統金融行業的轉型與革新帶來了諸多活力，作為一個行業整體而言，其值得支持與鼓勵發展。而這就對當前已有的金融法制理論與監管制度提出了新要求。金融法制與監管不能僅僅關注市場的安全與穩定，還應當注重社會價值的提升，推動互聯網金融在有益於社會轉型和提升社會價值的基礎上實現健康發展。這就意味著，前述“治亂循環”或者“一刀切”的監管思維應該在金融創新市場重新考量，反思其合理性。
對金融活動進行必要監管的邏輯主要是基於金融市場的穩定和秩序的考量，但其應當被限定在適度的範圍內，否則將會降低金融效率。從我國目前的金融監管法制來看，行政力量在金融市場管理中佔據了絕對主導地位。無論是P2P網絡借貸、現金貸或校園貸，還是當前ICO或虛擬貨幣交易的監管，都充分反映了這種傾向。金融市場普遍存在的“治亂循環”特徵限制了市場以及社會組織的自發作用。為此，當前我國一方面應通過法律及監管體系的完善，充分應對互聯網金融創新所帶來的金融市場體系的拓展；另一方面要真正明確監管者行為的邊界，從互聯網金融管制走向互聯網金融監管，重新確認並維護市場在調節互聯網金融資源配置中的重要地位，通過有效監管，防範和化解金融風險。
基於近年國家剛性法制的金融監管存在一些欠缺，筆者提倡在互聯網金融領域應認真推行軟法治理與柔性監管。監管者通過設定底線思維，平衡創新發展與金融安全，重新定位自身角色，轉型監管思路，設立長遠規範和佈局，最終方能有益於控制風險，走出“治亂循環”以及打破“一刀切”的思路。
此外，在監管者與金融市場之間，筆者認為應該鼓勵進一步發揮行業協會(比如中國互聯網金融協會以及各地方類似協會)的作用。行業協會處於監管者和市場之間的緩衝地帶，一方面能夠積極獲取市場主體的利益需求和風險導向等實時動態信息，較監管機構與監管政策更為靈活機動；另一方面便利對接監管機構的政策與精神，使大政方針藉助行業協會得以落實，同時將市場主體的正常需求轉化為行業自律規則的內容，並助之推升為監管規則的一部分，減少監管機構與市場之間的衝擊。通過協會促進監管者與市場主體間的信息溝通，使之在政策制定和執行中起緩衝作用，並在一定範圍內預先對一些創新領域發佈標準指引規範和行業風險提示。
比如，中國互聯網金融協會最近發佈的“逾期債務催收自律公約”很有規範意義，強化了對會員單位的管理與非會員機構的引領。但是，行業協會在強化自律時，應該注重會員單位的民主協商與合意，避免成為監管機構的影子。這樣的行業協會自律才更為柔性、更有價值、更有可能得到執行。對一些風險未明或者可能存在巨大創新前景的行業，則可經過監管機構仔細評測，參照國外監管沙盒機制，在沙盒中進一步測試，繼而決定是否向市場推廣。在推動軟法治理與柔性監管的基礎上，監管者與行業協會共同設定互聯網金融領域的多層次、全方位監管體制，方有利於監管長效機制的構建。
(作者系中央民族大學法學院教授)
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